جایگاه صنعت نفت در سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی

پژوهش خبری: یکی از مهم ترین صنایع کشور از دیدگاه اقتصادی، صنعت نفت است زیرا:

الف- صنعت نفت تامین کننده اصلی درآمدهای ارزی کشور است. به عبارت دیگر، این صنعت، حائز رتبه اول درآمدزایی ارزی برای اقتصاد کشور است. در سال های اخیر با وجود ایکه یکی از اهداف دولت، کاهش وابستگی به درآمدهای نفت و گاز بوده است، هچنان بیش از 80 درصد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات کشور توسط درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز تامین شده است.

ب- تامین بیش از 95 درصد انرژی کشور بر عهده بخش نفت و گاز است. به عبارت دیگر، این بخش تامین کننده بخش عمده مصارف انرژی کشور محسوب می شود.

به صورت خلاصه، این صنعت از لحاظ درآمدزایی، «درآمدزاترین» حوزه اقتصادی و از نظر سرمایه بری (اعم از منابع سرمایه‌ای، مالی، انسانی و فناوری) نیز «سرمایه برترین» حوزه اقتصادی کشور است.

با توجه به همین موضوع، این صنعت جایگاه شاخصی در سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی دارد به گونه ای که مواد 13 تا 15 این سیاست‌ها به این صنعت اختصاص پیدا کرده است. علاوه بر این، بندهای 4 و 8 مرتبط با هدفمندی یارانه ها و مدیریت مصرف انرژی و همچنین بند 18 مرتبط با سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز نیز به این صنعت ارتباط دارند. براساس این سند بالادستی، چهار راهبرد کلی در صنعت نفت کشور باید مورد توجه قرار بگیرد (1):

الف- کاهش وابستگی کشور به درآمدهای حاصل از صادرات نفت (بندهای 13 و 18): در بند 13 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی بر مقابله با ضربه پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز از طریق انتخاب مشتریان راهبردی، ایجاد تنوع در روش‌های فروش، مشارکت دادن بخش خصوصی در فروش و افزایش صادرات گاز، برق، پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی و در بند 18 این سیاست ها نیز بر افزایش سالانه‌ سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت تاکید شده است.

ب- افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز (بندهای 13 و 15): در بند 13 این سیاست ها بر مقابله با ضربه پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز از طریق افزایش صادرات گاز، برق، پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی و در بند 15 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی هم بر افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گازو بالا بردن صادرات برق، محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی تاکید شده است.

ج- حفظ و توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز، بویژه در میادین مشترک (بند 14): در بند 14 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی بر حفظ و توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز، بویژه در میادین مشترک تاکید شده است.

د- مدیریت مصرف انرژی (بندهای 4 و 8): در بند 4 این سیاست ها بر استفاده از ظرفیت اجرای هدفمند‌سازی یارانه‌ها در جهت کاهش شدت انرژی و در بند 8 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر مدیریت مصرف با تأکید بر اجرای سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف تاکید شده است.

پژوهش خبری: مقام معظم رهبری در جلسه تبیین سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در تاریخ 20 اسفند 92 با اشاره به جایگاه شاخص موضوع کاهش وابستگی به نفت و تکمیل زنجیره ارزش آن در این سیاست ها، فرمودند: «در این بخش [اول] من ده ویژگی را یادداشت کرده‌ام که به شما عرض میکنم که اینها ویژگی‌های این سیاست های اقتصاد مقاومتی است که مطرح شده و در واقع مؤلفه‌های این مجموعه است... دوم، توانایی مقاومت در برابر عوامل تهدیدزا است که در این سیاست ها دیده شده و مورد ملاحظه قرار گرفته... پس یک عامل برای تأثیرگذاری برروی اقتصادها همین تکانه‌های گوناگون اقتصادی دنیا است که سرریز میشود به کشورها، یک عامل بلاهای طبیعی است که پیش می‌آید، و یک عامل هم تکانه‌های تخاصمی است؛ مثلتحریم هاو امثال تحریم ها. فرض بفرمایید که در مراکز تصمیم‌گیری، تصمیم‌گیری بشود روی قیمت نفت، یک‌وقت قیمت نفت را مِن‌باب مثال بیاورند به شش دلار، کما اینکه برای ما اتفاق افتاد؛ خیلی از اینها عادی نیست؛ اینها کارهای پیش‌بینی‌شده و مؤثر و به دنبال تصمیم‌گیری‌های مشخصی است که از مراکزی دنبال می شود. بنابراین مؤلفه‌ی دوم، توانایی مقاومت در برابر عوامل تهدیدزا است؛ به همین شرحی که عرض شد... نکته‌ی هفتم، کاهشوابستگی به نفتاست؛ یکی از سخت‌ترین آسیب های اقتصادی ما همین وابستگی به نفت است. این نعمت بزرگ خدادادی برای کشور ما در طول ده‌ها سال مایه‌ی فروریختگی‌های اقتصادی و فروریختگی‌های سیاسی و اجتماعی شد؛ باید ما یک فکر اساسی بکنیم. ما نمیگوییم از نفت استفاده نشود، [بلکه] تکیه‌ی ما بر استفاده‌ی حداقلی از فروش نفت خام است؛ نفت را میتوان به‌صورت فرآورده در اختیار گذاشت؛ که در این سیاست ها دیده شده. یک کار اساسی و مهمی که باید انجام بگیرد این است؛ این همت بلندی لازم دارد که ما دربند سیزدهاین سیاستها به این پرداختیم و جداً باید این بند عملیاتی بشود».

برنامه اقتصاد مقاومتی در صنعت نفت و تحولات اخیر آن

برنامه اقتصاد مقاومتی در صنعت نفت بر اساس سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی توسط وزارت نفت تدوین و سوم مردادماه ٩٣ به تصویب شورای اقتصاد رسید. مطابق با توضیحات بیژن زنگنه، وزیر نفت در جلسه هیئت مدیره شرکت ملی نفت ایران (30 فروردین 93) و همچنین در صحن علنی مجلس شورای اسلامی (18 خرداد 93)، این برنامه کلی شامل 6 برنامه موضوعی بوده و به شرح زیر است:

1- برنامه ”افزایش ظرفیت تولید نفت‌خام و میعانات گازی با تأکید بر برداشت از میدان‌های مشترک"

• طرح‌های افزایش تولید نفت‌خام از میدان‌های مشترک غرب کارون به میزان حداقل 700 هزار بشکه در روز
• طرح‌های افزایش تولید نفت‌خام از دیگر میدان‌های مشترک
• طرح‌های افزایش تولید میعانات گازی با اولویت برداشت از پارس جنوبی تا رسیدن به سقف حداقل یک میلیون بشکه در روز
• طرح‌های افزایش بازیافت و تولید صیانتی با اولویت میدان‌های مهم موجود در دست بهره‌برداری
• طرح‌های نگهداشت سطح تولید نفت‌خام تا حد 3 میلیون و 850 بشکه در روز
• اصلاح ساختار قراردادهای نفتی کشور با هدف فراهم کردن امکان جذب فناوری و ارتقاء (مدیریت و) فناوری ملی بویژه برای اجرای موفق طرح‌های افزایش ضریب بازیافت.

2- برنامه ”افزایش تولید و صادرات گاز طبیعی با تأکید بر برداشت از میدان‌های مشترک"

• طرح‌های افزایش تولید و پالایش گاز طبیعی از میدان مشترک پارس جنوبی،
• طرح‌های افزایش تولید و پالایش گاز با اولویت میدان‎های واقع در شمال شبکه
• طرح‌های نگهداشت سطح تولید و پالایش گاز
• طرح های افزایش ظرفیت سامانه انتقال گاز
• طرح افزایش تاب آوری سامانه عرضه گاز کشور
• طرح‌های صادرات گاز با خط لوله
• طرح‌های صادرات گاز به صورت LNG

3- برنامه ”جهش دوم برای افزایش تولید و صادرات محصولات پتروشیمی"

• اجرای به موقع طرح های تامین خوراک پتروشیمی‌‌های جدید ( از جمله طرح‌های تولید و بازیافت NGL )
• تکمیل و اجرای مجموعه طرح های در دست اجرا و جدید پتروشیمی
• بازاریابی و صادرات محصولات پتروشیمی برای بازارهای جدید
• حمایت از توسعه واحدهای پایین دستی پتروشیمی از جمله با توسعه کیمیا ‌شهرهای تخصصی
• استفاده از تکنولوژی‌های جدید در توسعه صنعت پتروشیمی مانند GTPP

4- برنامه ”افزایش تولید و صادرات فرآورده‌های نفتی"

• افزایش تولید و صادرات فرآورده‌های نفتی
• اولویت دادن به احداث پالایشگاه‌های میعانات گازی در داخل

5- بهینه‌سازی مصرف سوخت (با هدف کاهش شدت انرژی و بالا بردن بهره‌وری انرژی)

اجرای بند "ق" تبصره "2" قانون بودجه سال 1393 با اتکای به قانون هدفمندی یارانه‌ها و با اجرای طرح‌های زیر:

• افزایش راندمان حرارتی در تولید برق
• افزایش بازدهی حرارتی در بخش های خانگی و عمومی با اصلاح سیستم موتورخانه‌ها ، بخاری‌ها و ساخت و سازها
• کمک به توسعه حمل و نقل عمومی با تاکید بر مصرف بهینه سوخت (مترو، انواع اتوبوس‌ها و تاکسی‌ها)
• کمک به اصلاح خطوط ساخت خودروهای سواری کم مصرف
• نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی بار و مسافر
• اتمام بخش اصلی گاز رسانی به روستاها و شهرهای کوچک حداکثر تا پایان سال 1395
• توسعه جایگاه‌های CNG و حمایت از ساخت خودرو با موتور پایه CNG
• اجرای مقررات ملی ساختمان برای کاهش شدت انرژی ( مبحث 19 )
• بهینه سازی مصرف انرژی در بخش کشاورزی (از جمله با برق دار کردن چاه های آب کشاورزی)
• پیک سایی در شبکه گاز با اجرای طرح های ذخیره سازی زیرزمینی و به ویژه روزمینی گاز طبیعی با هدف کاهش مصرف سوختهای مایع در فصول سرد در محدوده شبکه گاز (و بالابردن پایداری شبکه)
• ترویج برای توسعه کاربردCHP
• بالابردن کارآیی شبکه گاز برای جلوگیری از هدر رفت گاز در شبکه

6- برنامه ایمن‌سازی تقاضا و بازارهای فروش نفت‌خام، فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی

• طرح‌های حمایت از مشارکت در پایانه ها و پالایشگاه‌ها در خارج از کشور (بخش های دولتی و خصوصی) و مشارکت در زنجیره پالایش تا توزیع فرآورده‌ها در بازارهای هدف با تمرکز بربازار آسیا ، با هدف تضمین برداشت نفت از ایران و تامین امنیت تقاضا برای نفت کشور
• عرضه نفت‌خام و فرآورده‌های نفتی در بازار بورس انرژی کشور و فعال کردن بازارهای مرتبط نظیر بازار سلف
• متنوع کردن طرف‎های معامله نفت خام ایران با هدف کاهش اتکای دراز مدت به کشورهای خاص مصرف کننده بیش از درصدی از عرضه ایران و انتخاب مشتریان اصلی بر پایه برقراری ارتباط متقابل با خریداران
• تعیین سهم بهینه برای صادرات نفت‌خام و افزایش سهم صادرات فرآورده و در نتیجه حمایت از بخش خصوصی برای ایجاد پالایشگاه های جدید در داخل کشور با هدف عرضه بیشتر فراورده های نفتی به بازار جهانی ( و کاهش عرضه مستقیم نفت خام به ویژه نفت خام های بسیار سنگین )
• مباشرت مستقیم و نیز حمایت از بخش خصوصی داخلی برای مشارکت در ایجاد ذخایر نفت خام و فرآورده در نقاط مرکزی بازار و به ویژه آسیا
• افزایش ذخایر راهبردی نفت و گاز کشور به منظور اثرگذاری در بازار جهانی نفت و گاز
• ارتقای جایگاه بین المللی شرکت ملی نفت ایران با هدف برونگرا ساختن مجموعه صنعت نفت و حمایت و تقویت از شرکتهای داخلی برای ایفای نقش منطقه‌ای و بین المللی برای صدور خدمات و کالا و در مجموع رقابت پذیر ساختن شرکتهای اصلی صنعت نفت در عملیات اقتصادی و مدیریتی در مقایسه با شرکت‎های مشابه منطقه‎ای و بین‎المللی
• ایجاد پایانه جدید صادراتی نفت در دریای عمان (جاسک)
• تلاش حداکثر برای استفاده از فرصت های سوآپ و ترانزیت نفت، گاز و فرآورده‎های نفتی با هدف کسب منافع اقتصادی و ارتقای نقش ایران در منطقه

براساس اعلام معاونت برنامه ریزی و نظارت بر منابع هیدروکربوری وزارت نفت، گزارش «عملکرد صنعت نفت در اجرای سیاستها و برنامه‌های اقتصاد مقاومتی» هر سه ماه یکبار بر اساس چارچوب تدوین شده از سوی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تهیه شده و به سازمان مزبور و دیگر نهادهای ذیربط ارسال می شود.

مهم ترین نقد کارشناسان درباره برنامه های وزارت نفت در زمینه اقتصاد مقاومتی، این موضوع است که این برنامه ها همان برنامه‌های معمولی در دست اجرای این وزارتخانه بوده است که فقط این بار با تیتر اقتصاد مقاومتی تعریف می شود.

علیرضا پیمان پاک، کارشناس حوزه انرژی و مدیر پایگاه مطالعات راهبردی انرژی درباره این موضوع در برنامه «ثریا» در تاریخ 27 آبان ماه امسال گفت: «همیشه ما یک تعریفی داشته‌ایم که یک طبقه وزارت نفت باید باشد که یکسری سیاست‌های کلان حوزه انرژی یا برنامه توسعه‌ای که ابلاغ می‌شود یا نام‌گذاری که بر روی سال‌ها می‌شود مانند سال اصلاح الگوی مصرف، سال همت مضاعف و کار مضاعف را {با توجه به همان سیاست های ثابت همیشگی}ترجمه کند. یعنی همان کارهای اشتباه گذشته ادامه پیدا میکند با این تفاوت که یک روسری یا چادر اصلاح الگوی مصرف یا اقتصاد مقاومتی روی آن گذاشته شده است. گفته می شود خام فروشی بد است اما در عین حال کار خودمان را انجام می دهیم. یعنی یک برنامه‌ای که به صورت روتین پیش می‌ رود به گونه‌ای به این هدف‌گذاری که در سطح کلان در کشور شده است، به زور ارتباط برقرار می کنیم».

با این وجود، پس از دستور مقام معظم رهبری مبنی بر تشکیل ساختار فرماندهی اقتصاد مقاومتی در دیدار با رئیس جمهور اعضای هیئت دولت در تاریخ 4 شهریور 94، ستاد «راهبری و مدیریت اقتصاد مقاومتی» به ریاست اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس جمهور تشکیل شد. تغییر ساختاری در نحوه راهبری برنامه های اقتصاد مقاومتی دولت در این ستاد به تصویب رسید و با تعریف 12 برنامه کلان ملی مقرر شد که حرکت دولت در پیگیری اقتصاد مقاومتی به جای وزارت محور بودن به برنامه محور بودن تغییر کند^[1]. این برنامه های ملی برای دستیابی به سیاست‌های کلان اقتصاد مقاومتی اواخر پاییز 94 به تصویب این ستاد رسید. برنامه ملی نهم از برنامه های مصوب مذکور با عنوان «برنامه ملی توسعه ظرفیت تولید نفت و گاز و تکمیل زنجیره پایین دستی و توسعه بازار» به طور ویژه به برنامه های توسعه صنعت نفت اختصاص یافته‌است و دستگاه مسئول آن وزارت نفت است. این وزارتخانه به عنوان دستگاه همکار برنامه ملی اول («برنامه ملی ارتقای بهره وری») و برنامه ملی دهم («برنامه ملی هدفمندی یارانه ها») نیز شناخته می شود. براساس اعلام معاونت برنامه ریزی و نظارت بر منابع هیدروکربوری وزارت نفت، کارگروه برنامه ملی نهم به ریاست وزیر نفت و با حضور نمایندگان عالیرتبه وزارتخانه های اقتصاد و دارایی و صنعت، معدن و تجارت و مدیر عامل صندوق توسعه ملی تشکیل شده و دبیرخانه کارگروه مزبور نیز در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مستقرشده است. کارگروه مزبور تا اواخر بهمن ماه امسال، ٦ جلسه اصلی و بیش از ١٥ جلسه کارشناسی و فرعی برگزار کرده است. نهایتا در جلسه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در تاریخ 21 بهمن 94، پروژه‌های پیشنهادی این برنامه ملی مورد بحث و بررسی قرار گرفت و مقرر شد که اعضای ستاد جزئیات این طرح‌ها و پروژه ها را مورد بررسی قرار دهند و حداکثر طی یک هفته نظرات خود را برای دبیرخانه ارسال کنند تا تصمیم گیری نهایی در این زمینه صورت گیرد.

جمع بندی:

پژوهش خبری معاونت خبر: نگاهی به روند تحولات صنعت نفت در دو سال اخیر مانند راه اندازی فازهای 12، 15 و 16 پارس جنوبی، پیشرفت قابل توجه برخی از طرح های توسعه میادین نفتی غرب کارون مانند میدان آزادگان شمالی، افزایش سریع صادرات نفت بعد از اجرای برجام و عدم راه اندازی فاز اول پالایشگاه میعانات گازی ستاره خلیج فارس و دو برابر شدن واردات بنزین در سال جاری نشان می دهد که مشابه سال های قبل از ابلاغ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی تمرکز اصلی وزارت نفت بر روی افزایش تولید نفت و گاز و افزایش صادرات نفت است. بر همین اساس به نظر می‌رسد با وجود تلاش های انجام شده توسط مجموعه وزارت نفت در راستای اجرایی سازی سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، این وزارتخانه صرفا به دنبال پیگیری برنامه های جاری خود زیر تیتر اقتصاد مقاومتی است. به عبارت دیگر، وزارت نفت همچنان تلاش زیادی برای توسعه زنجیره ارزش نفت و گاز از طریق توسعه ظرفیت پالایشی کشور و افزایش تولید محصولات پتروشیمی انجام نمی‌دهد.

در نتیجه، ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی و ظرفیت پالایشی کشور در دو سال اخیر تغییر چندانی نداشته است که نشاندهنده کارنامه ضعیف وزارت نفت در اجرای برنامه‌های سوم و چهارم خود برای اجرای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی («جهش دوم برای افزایش تولید و صادرات محصولات پتروشیمی» و «افزایش تولید و صادرات فرآورده‌های نفتی») است. علاوه بر این، با وجودی که بیش از دو سال از ابلاغ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی می گذرد، همچنان اهداف و برنامه های دولت برای تحقق این سیاست ها در صنعت نفت به عنوان یکی از مهمترین حوزه‌های اقتصادی کشور به صورت شفاف مشخص نیست و گزارشی نیز درباره روند اجرای این سیاست ها در صنعت نفت در رسانه ها منتشر نشده است.