بررسی نسبت مصوبات جدید دولت درباره قراردادهای نفتی با تذکرات مقام معظم رهبری

پژوهش خبری صدا و سیما : همزمان با اوج گیری انتقادات کارشناسان درباره نقاط ضعف متعدد و بزرگ مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC)، مقام معظم رهبری در نامه ای به رئیس جمهور در مورخ 13 تیرماه تذکراتی در این زمینه به دولت دادند. در بخشی از متن نامه مقام معظم رهبری به رئیس جمهور درباره مدل جدید قراردادهای نفتی آمده بود: «اینجانب به خاطر مصالح و منافع کلان کشور تاکید دارم که اولا در تصمیم گیری نهایی همه نهادهای قانونی وظایف خود را مجدانه پیگیری کنند، ثانیا نکات پیوست که کارشناسان زبده امور نفتی بر آن اصرار دارند به طور جدی مورد توجه قرار گیرد». در پیوست این نامه، تذکرات 15 گانه مقام معظم رهبری درباره اصلاح مصوبه دولت درباره قراردادهای نفتی آمده بود. یک روز قبل از ارسال این نامه هم مقام معظم رهبری در دیدار با دانشجویان درباره مدل جدید قراردادهای نفتی و اصلاحات آن فرمودند (1): « تا وقتی‌که این اصلاحات انجام نگیرد و این کار به‌معنای واقعی کلمه، مطابق منافع کشور نباشد این اتّفاق نخواهد افتاد و این نوع قرارداد بسته نخواهد شد. ما هم گفته‌ایم که تا وقتی قضیّه نهایی نشده، هیچ قراردادی نباید بسته بشود».

در همین راستا و همچنین با توجه به نظرات کارشناسان و نهادهای نظارتی، دولت مصوبه قبل خود در زمینه قراردادهای نفتی (مصوبه 8 مهرماه پارسال) را در جلسه 13 مردادماه اصلاح کرد و مصوبه جدیدی هم در زمینه نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای این قراردادها در جلسه مذکور به تصویب رساند (2). با وجود تلاش های دولت، بسیاری از محورهای 15 گانه مدنظر مقام معظم رهبری در مصوبات جدید مورد توجه قرار نگرفته بود و انتقادات کارشناسان و نمایندگان مجلس در زمینه نقاط ضعف مدل جدید قراردادهای نفتی تداوم یافت. با توجه به همین موضوع و با هماهنگی رئیس مجلس و وزیر نفت، دولت بار دیگر نسبت به بررس مجدد مصوبات خود در زمینه قراردادهای نفتی با عناوین «شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» (مصوبه اصلی) و «نحوه نظارت بر انعقاد و اجرای قراردادهای نفتی» (مصوبه دوم) اقدام کرد و اصلاحات این مصوبات را در جلسه 7 شهریورماه به تصویب رساند (3). اما محورهای مدنظر مقام معظم رهبری برای اصلاح قراردادهای نفتی چی بود و در مصوبات 7 شهریورماه دولت به چه میزانی به این محورها توجه شده است؟ محورهای 15 گانه مدنظر مقام معظم رهبری برای اصلاح مصوبه دولت درباره قراردادهای نفتی عبارت بودند از (جدول 1):

جدول 1- محورهای 15 گانه مدنظر مقام معظم رهبری درباره قراردادهای نفتی

نسبت مصوبات جدید دولت درباره قراردادهای نفتی با تذکرات مقام معظم رهبری

مطابق با بررسی های صورت گرفته، نسبت مصوبات جدید دولت درباره قراردادهای نفتی (مصوبات 13 مردادماه و 7 شهریورماه) با 15 محور مدنظر مقام معظم رهبری درباره این قراردادها در جدول زیر (جدول 2) آمده است:

جدول 2- نسبت مصوبات جدید دولت درباره قراردادهای نفتی با تذکرات مقام معظم رهبری

به غیر از محور 15 که به نظر می رسد تنظیم ماده متناظر با آن در مصوبه دولت درباره قراردادهای نفتی به صورت صریح و شفاف مدنظر مقام معظم رهبری هم نبوده است و اقدامی در راستای فرآیند اجرایی این مدل قراردادی محسوب می شود، انتظار می رفت سایر محورهای مدنظر معظم له در این زمینه مورد توجه دولت قرار گرفته باشد. با این وجود، همانطور که در جدول فوق مشخص شده است به برخی از این محورها یعنی محورهای شماره 4 تا 6 و 9 در این مصوبات تقریبا هیچ توجهی نشده است. علاوه بر این، مواد و بندهای متناظر در این مصوبات با برخی از این محورها یعنی محورهای 3، 10، 12 و 13 هم کافی نیست و نمی تواند اهداف مندرج از بیان این محورها مطابق با توضیحات مندرج در پیوست نامه مقام معظم رهبری را تامین کند. در ادامه نگاهی به برخی از مهمترین محورهای مذکور می اندازیم:

1- بند سوم (حاکمیت و رعایت قوانین جمهوری اسلامی در کلیه قراردادها):

با وجود تاکید مقام معظم رهبری بر حاکمیت و رعایت قوانین کشور در کلیه قراردادهای نفتی و همچنین تاکید ابتدای ماده 1 مصوبه اصلی دولت مبنی بر حاکمیت این قوانین بر این قراردادها، ساختار قراردادهای مذکور براساس این مصوبه به گونه ای است که امکان اجرای ماده 2 قانون نفت مصوب 22 خردادماه 90 وجود ندارد. در این ماده از قانون نفت آمده است: «کلیه منابع نفتی جزء انفال و ثروتهای عمومی است. اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است».

با این وجود، براساس بند «ت» ماده 8 مصوبه اصلی دولت، ساختار این قراردادها به گونه‌ای است که تمامی تصمیمات فنی، مالی و حقوقی، نظارت بر کلیه عملیات طرح و نیز تصویب برنامه مالی عملیاتی سالیانه توسط کمیته‌ای به نام «کارگروه مشترک مدیریت» انجام می‌شود که نیمی از اعضای آن از سمت کارفرما (طرف اول قرارداد) و نیمی دیگر از سمت پیمانکار (طرف دوم قرارداد) با حق رای مساوی هستند. با توجه به وظیفه این کارگروه مبنی بر اتخاذ تصمیمات کلیدی، ایجاد اختلاف بسیار محتمل است ولی در این مصوبه، همچنان مشخص نشده است که در صورت ایجاد اختلاف، دیدگاه چه کسی تعیین‌کننده است؟ در مصوبه اصلی دولت صرفا بیان شده است که تصمیمات این کارگروه باید به تائید مقام مجاز در شرکت ملی نفت ایران برسد که این موضوع منجر به حل اختلاف در کارگروه مشترک مدیریت نخواهد شد و صرفا تائیدی بر تصمیمات آن محسوب می‌شود. با توجه به طولانی بودن مدت این قراردادها (حداقل 20 سال بدون در نظر گرفتن دوره اکتشاف) و همچنین واگذاری دوره بهره برداری به شرکت های خارجی، عدم وجود اختیار تصمیم گیری در مباحث مهم و کلیدی به صراحت نقض حاکمیت ملی در میادین موضوع این قراردادها است. به عبارت دیگر، در صورت اجرای قراردادهای نفتی با شرایط مذکور، وزارت نفت توانایی اعمال حق حاکمیت بر منابع نفتی کشور را نخواهد داشت.

2- بند چهارم (اعمال وظایف حاکمیتی در تدوین و اجرای قرارداد توسط وزارت نفت):

در این بند از پیوست نامه مقام معظم رهبری آمده است: «مسئولیت اعمال وظایف حاکمیتی مصرح در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در تدوین و اجرای قرارداد بر عهده وزارت نفت است و قابل واگذاری نیست. وزارت نفت باید اعمال وظایف حاکمیتی و تنظیم گری بر عملکرد شرکت های مجری و شرکت های تابعه خود را به طور کامل انجام دهد».

با این وجود، مطابق با مصوبه اصلی دولت درباره قراردادهای نفتی، همچنان نماینده حاکمیت (کارفرما) و طرف اول قرارداد، شرکت ملی نفت ایران در نظر گرفته شده است که صراحتا برخلاف تذکر مقام معظم رهبری در این زمینه است. لازم به ذکر است که ساختار فعلی این قراردادها صراحتا برخلاف قوانین کشور است زیرا براساس ماده 5 قانون اساسنامه جدید شرکت ملی نفت ایران مصوب 1 خردادماه امسال موضوع فعالیت این شرکت، تصدی و انجام عملیات بالادستی است و در نتیجه، شرکت ملی نفت ایران هم باید همانند سایر شرکت‌های خصوصی به ایفای وظایف پیمانکاری بپردازد. همچنین براساس مواد 1 و 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوبه 19 اردیبهشت ماه 91 نقش کارفرمایی در قراردادهای نفتی باید در اختیار وزارت نفت باشد.

3- بند ششم (تنظیم چارچوب حقوقی و فنی قراردادها برای حفاظت از منافع ملی در شرایط خاص):

در این بند از پیوست نامه مقام معظم رهبری آمده است: «چارچوب حقوقی و فنی قرارداد به گونه ای تنظیم شود که در شرایط بازگشت تحریم ها و یا اعمال تحریم های جدید، این قراردادها موجب زیان کشور نشود و امکان طرح دعاوی در دادگاه های بین المللی علیه طرف ایرانی فراهم نگردد. دریافت نظرات نهادها و صاحب نظران در این خصوص ضروری است».

با این وجود، در مصوبات دولت درباره قراردادهای نفتی، تدابیر خاصی برای شرایط بازگشت تحریم ها و یا اعمال تحریم های جدید دیده نشده است. از سوی دیگر، براساس بند «ت» ماده 8 مصوبه اصلی دولت، ساختار این قراردادها به گونه‌ای است که تمامی تصمیمات فنی، مالی و حقوقی، نظارت بر کلیه عملیات طرح و نیز تصویب برنامه مالی عملیاتی سالیانه توسط کمیته‌ای به نام «کارگروه مشترک مدیریت» انجام می‌شود که نیمی از اعضای آن از سمت کارفرما (طرف اول قرارداد) و نیمی دیگر از سمت پیمانکار (طرف دوم قرارداد) با حق رای مساوی هستند و مشخص نیست که در صورت ایجاد اختلاف در این کارگروه، دیدگاه چه کسی تعیین‌کننده است؟ طبیعی است در این حالت بروز اختلاف بسیار محتمل بوده و در صورت ارجاع به دادگاه های بین المللی کار مشکل می شود.

4- بند نهم (تعیین تعهدات طرفین در مباحث مرتبط با فناوری و برداشت صیانتی از میادین و همچنین مشخص شدن خطرات و ریسک های قرارداد برای طرفین و ...):

در این بند از پیوست نامه مقام معظم رهبری بیان شده است که تعهدات طرفین در باب به کارگیری فناوری نوین، انتقال فناوری و دانش فنی و همچنین برداشت صیانتی از میادین، به طور متوازن و شفاف تعیین و خطرات و ریسک های قرارداد برای طرفین مشخص شود. همچنین چارچوب به گونه ای تنظیم شود که امکان هر گونه سو استفاده از این قراردادها بر علیه کشور توسط طرف خارجی سلب شود.

با این وجود، سازوکار انتقال فناوری تصریح شده در ماده 4 مصوبه اصلی دولت، کلی و مبهم است و تنها به طرح موضوعاتی چون ارائه برنامه انتقال و توسعه فناوری توسط پیمانکار نفتی، اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی و ... اشاره شده و جزئیات موضوع برای تحقق این هدف روشن نیست. به عبارت دیگر، هیچگونه سازوکار مشخص و تضمین شده ای برایانتقال فناوری از شرکت خارجی به طرف ایرانی در این مدل قراردادی تعریف نگردیده و هیچ مکانیزم تنبیهی برای عدم تحقق این موضوع در نظر گرفته نشده است. همچنین هیچ سازوکار مشخص و تضمین شده مشابهی برای الزام شرکت خارجی به استفاده از فناورهای نوین در این مصوبه وجود ندارد. علاوه بر این، با توجه به اینکه در مصوبه اصلی دولت تغییر خاصی در مکانیزم سرمایه گذاری و نحوه بازپرداخت ها به پیمانکار، صورت نگرفته است، لذا همچنان یسک طرفین در این قرارداد غیرشفاف است و موضوع عدم تقسیم ریسک عادلانه و منصفانه بین طرفین قرارداد به قوت خود باقی است و به نظر می رسد که کشور ریسک هایی را در اجرای این قراردادها می پذیرد که منطقی نیست.

جمع بندی: