مناطق آزاد، دروازه واردات و محملی برای ورود کالاهای قاچاق

پژوهش خبری صداوسیما: در حال حاضر، 7 منطقه آزاد تجاری ارس، ماکو، انزلی، قشم، کیش، چابهار و اروند در کشور فعال هستند و دولت از سال گذشته در حال تلاش است تا با افزودن مناطق آزاد بوشهر، جاسک، اینچه‌برون، اردبیل، بانه و مریوان، مهران و زابل به مناطق آزاد فعلی کشور، تعداد این مناطق در کشور را دو برابر کند. در همین زمینه، جعفر آهنگران، مشاور دبیرخانه شورای عالی منطقه آزاد در مصاحبه با خبرگزاری فارس در تاریخ 6 تیرماه امسال گفت : «افزایش تعداد مناطق آزاد تجاری سال گذشته به تصویب شورای عالی مناطق آزاد رسیده بود و این موضوع دو بار در مجلس مطرح شد که رد شد. روز 26 خرداد 95 موضوع افزایش مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی مجدداً‌ در هیأت دولت مطرح و تصویب شد که با قید دو فوریت به زودی به مجلس برود. قرار است 7 منطقه آزاد تجاری جدید و 12 منطقه ویژه اقتصادی به مجموعه مناطق آزاد و ویژه کشور اضافه شود».

همانطور که مشاور دبیرخانه شورای عالی منطقه آزاد اشاره کرده است، در سال گذشته دو مرتبه در تاریخ های 29 آذرماه و 5 بهمن ماه، کلیات لایحه «ایجاد مناطق جدید آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و اصلاح محدوده برخی از مناطق آزاد» در صحن علنی مجلس مورد بررسی قرار گرفت که هر دو بار کلیات آن با مخالفت اکثریت نمایندگان مجلس رد شد. البته لایحه ای که دولت به مجلس داده بود، لایحه ایجاد 7 منطقه آزاد و 11 منطقه ویژه اقتصادی بود ولی با توجه به نزدیک بودن ایام انتخابات مجلس، تعداد این مناطق ویژه اقتصادی در مجلس از 11 به 70 رسید. با این وجود، بعد از آنکه با ایراد احمد توکلی، نماینده مردم تهران در مجلس نهم مبنی بر اینکه پیشنهاد نمایندگان برای ایجاد مناطق جدید بار مالی دارد و طبق قانون اساسی مجلس نمی تواند طرحی که بار مالی دارد برای دولت داشته باشد، این لایحه به کمیسیون اقتصادی مجلس برگشت. در جلسه این کمیسیون با حضور اکبر ترکان، مشاور رئیس جمهور و دبیرکل شورای عالی مناطق آزاد تجاری و صنعتی مقرر شد که دولت لایحه ایجاد 70 منطقه آزاد و ویژه را به مجلس بدهد. این لایحه در جلسه بعدی مجلس (29 آذرماه) مطرح شد و به دلیل اینکه مخالف قانون برنامه پنجم توسعه بود (براساس تبصره 1 ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه برقراری هرگونه تضعیف یا معافیت مالیاتی در طول برنامه ممنوع است) ولی نتوانست رای دو سوم نمایندگان را به دست نیاورد، به تصویب نرسید. در جریان بررسی کلیات این لایحه در 5 بهمن ماه، نمایندگان موافق لایحه ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی نیز به نکاتی همچون لزوم توجه به خواسته مردم در ایجاد این مناطق، معافیت مالیاتی و افزایش صادرات و اختصاص درصدی از درآمدهای این مناطق به محرومان بومی و اشتغال زایی مولد اشاره کردند. نمایندگان مخالف این لایحه نیز به نکاتی همچون مغایرت محتوای این لایحه با برنامه پنجم توسعه مبنی بر افزایش درآمدهای مالیاتی، سابقه رد شدن آن در مجلس در یک ماه گذشته و غیر ضروری بودن طرح مجدد آن، عملکرد ناموفق مناطق آزاد تجاری و صنعتی در جذب نقدینگی سرگردان و تسهیل صادرات و ضربه به منافع ملی در صورت افزایش واردات از طریق این مناطق اشاره کردند . یکی از ریشه های اصلی اصرار دولت در این موضوع و ارسال سه باره لایحه افزایش مناطق آزاد به مجلس در کمتر از یک سال، این نکته است که ایجاد برخی از این مناطق آزاد مانند اینچه برون و بوشهر جزو وعده های رئیس جمهور به مردم آن مناطق از کشور در سفرهای استانی بوده است. عجله دولت برای ایجاد برخی از این مناطق آزاد مانند اینچه برون به حدی بوده است که از ماه ها قبل از تصویب و ایجاد رسمی این مناطق آزاد، مدیرانی برای این مناطق نیز مشخص کرده است .

لازمه قضاوت صحیح درباره ضرورت تصویب یا رد لایحه دولت برای افزایش مناطق آزاد با نگاهی به تعریف و دلایل تشکیل این مناطق در کشور و همچنین بررسی کارنامه مناطق آزاد فعلی، امکانپذیر خواهد شد که در ادامه به آن می پردازیم:

منطقه آزاد اقتصادی به منطقه ای اطلاق می شود که از شمول برخی مقررات سرزمین اصلی خارج بوده و دارای قوانین سهل گیرانه به خصوص در زمینه تجارت است. با این وجود، بسته به هدف ایجاد منطقه، قوانین متفاوتی در مناطق آزاد در نقاط مختلف دنیا حاکم است. معمولا مناطق آزاد اقتصادی با وضع قوانین سهل گیرانه تجاری به منظور جذب سرمایه گذاری خارجی و گسترش روابط تجاری ایجاد می شوند. در کشورمان نیز با توجه به اهداف خاصی این موضوع از سال 1349 تاکنون پیگیری شده است. ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران هدف از تاسیس این مناطق را تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی می داند . علاوه بر این، در بند 11 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی بر «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» تاکید شده است. با این وجود، به نظر می‌رسد که اهداف توسعه مناطق آزاد تاکنون در کشورمان محقق نشده است و افزایش این مناطق در شرایط فعلی امر چندان منطقی و قابل قبولی نیست. مهمترین دلیل این امر، عملکرد نامناسب مناطق آزاد فعلی و تبدیل شدن آنها به دروازه واردات است.

مناطق آزاد، دروازه واردات و محملی برای ورود کالاهای قاچاق

در حالی که هدف از ایجاد مناطق آزاد تجاری و یا ویژه این بوده است که سهولت سرمایه‌گذاری انجام شده و سرمایه‌گذاران خارجی با استفاده از معافیت‌های مالیاتی و عوارض تشویق به سرمایه‌گذاری مشترک در داخل جغرافیای کشور شوند، اما در عمل این مناطق آزاد تجاری و یا ویژه اقتصادی به دروازه‌ای برای واردات کالاها و یا حتی قاچاق شده‌اند. این در حالی است که دولت از محل تخفیف و معافیت در ۲۴ منطقه آزاد تجاری، ویژه، بازارچه‌های مرزی و معابر مرزی از بیش از ۸ میلیارد دلار درآمد عوارض و مالیات در سال 93 بی‌نصیب شده است. برخی از آمارهایی که نشاندهنده وضعیت مذکور است و همچنین دلایل این موضوع در ادامه می آید :

الف- طبق بررسی‌های انجام شده در سال 91 صادرات از مناطق آزاد 547 میلیون دلار و واردات 310 میلیون دلار که این رقم در سال 92 به 124 میلیون دلار صادرات و 132 میلیون دلار واردات تغییر پیدا کرده است. از سوی دیگر همبه طور میانگین سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد حدود 40 میلیون دلار در سال بوده است به گونه ای که در مجموع 9 سال گذشته کمتر از 350 میلیون دلار سرمایه خارجی در مناطق آزاد کشور جذب شده است. این رقم در مقایسه با آمار‌‎های مناطق آزاد کشورهای همسایه بسیار اندک است. حال این سوال مطرح می شود که چرا مناطق آزاد به دروازه واردات تبدیل شده اند؟ پاسخ این است که اعطای معافیت صددرصدی واردات کالاهای مصرفی به مناطق،اعطای امتیاز خرده‌فروشی در مناطقو همچنیناعطای معافیت کالای مسافری،عملا جذابیت‌های سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد را به بخش واردات سوق داده است و نه تنها کمکی به رونق و گسترش تولید و صادرات نمی‌نماید، بلکه همانگونه که در مناطق کنونی مشاهده می‌گردد، واحدهای فعال و نیمه فعال موجود در مناطق را نیز به چالش می‌کشاند. از طرف دیگر، درآمد سازمان منطقهاز طریق دریافت عوارض از واردات کالاهای تجاری و فروشگاه‌ها و پاساژهای فروش خرد محصولات وارداتی نیز به این آسیب دامن زده است (مصوبه 156994/ت47257ه‍ هیئت وزیران). علاوه بر این، با توجه به اینکه عمده بازار هدف کالاهای تولید شده در مناطق آزاد، بازار داخلی می‌باشد، وجود برخی از امتیازات مناطق آزاد در سرزمین اصلی جهت سرمایه گذارینیز موجب بی‌رونقی تولید در مناطق آزاد شده است که به عنوان نمونه، به برخی از آن‌ها اشاره می‌شود: امتیازات موجود در قانون جلب وحمایت از سرمایه گذاری خارجی برای سرزمین اصلی، معافیت‌های موجود در قانون مالیات‌های مستقیم (مناطق کمتر توسعه یافته)، مصوبه 56917/ت50582ه‍ هیئت وزیران جهت تسهیل صدور روادید سرمایه‌گذاران خارجی، معافیت‌های حقوق ورودی مربوط به مرزنشینان، ماشین‌آلات تولیدی واحدهای صنعتی، مواد اولیه کارخانجات دارویی و ... . در همین زمینه، اخیرا (6 تیرماه) رحیم زارع، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در ارتباط تلفنی با بخش خبری 21 شبکه یک سیما گفت : «افزایش مناطق آزاد تجاری نه تنها به اقتصاد کشور کمکی نمی کند بلکه دریچه ای برای واردات شده است. بودجه این مناطق، درصدی از واردات و فروش زمین است بنابراین هر قدر واردات بیشتر شود بودجه این مناطق بیشتر خواهد شد. رویکرد مناطق آزاد واردات محور است و از این مناطق تقریبا 86 درصد واردات و فقط 14 درصد صادرات انجام می شود. افزایش مناطق آزاد ضد حمایت از تولید ملی است».

ب- طبق بررسی‌های انجام شده مناطق آزاد به یکی از مسیرهای اصلی ورود کالاهای قاچاق به کشور تبدیل شده اند. در همین زمینه، جواد معصومی، مدیرعامل اسبق منطقه آزاد اروند در مصاحبه با خبرگزاری فارس در تاریخ 8 تیرماه گفت: «باید پرسید چند منطقه آزاد محلی برای صادرات کالا شده‌اند و به جز منطقه آزاد اروند که تا سقف یک میلیارد دلار صادرات به عراق دارد و منطقه آزاد ماکو،بقیه مناطق محلی برای قاچاق کالا شده‌اند». معصومی با اشاره به اینکه معافیت گمرکی کالای ته‌لنجی و کالای همراهمسافر باعث شده است که شالوده مناطق آزاد قشم، کیش و چابهار با قاچاق شکل بگیرد، افزود: «کار به جایی رسیده که بندر قشم اکنون با قاچاق کالا سرپاست و تعداد مراکز تجاری آن یک سوم پایتخت است». اما چرا مناطق آزاد به یکی از مسیرهای اصلی ورود کالاهای قاچاق به کشور تبدیل شده اند؟ایران به دلیل شرایط خاص مقررات صادرات و واردات و در نتیجه آن منفعت زیاد قاچاق کالاهای هدف، نیازمند شرایط کنترلی خاص است. با این وجود، ورود کالا به مناطق آزاد بدون کنترل و امکان رهگیری، صرفا به تسهیل قاچاق از مناطق آزاد کمک خواهد کرد. مطالعه وضعیت مناطق آزاد برخی کشورهای توسعه یافته نیز نشان می‌دهد که تسهیل تجارت در مناطق آزاد و کاهش بروکراسی باعث کاهش نظارت در این مناطق نشده است. در این کشورها کالاهای وارده به مناطق آزاد از بدو ورود تا خروج از مناطق و یا استفاده در تولید، توسط گمرک آن کشور به صورت الکترونیکی رهگیری می‌شوند. فناوری اطلاعات این امکان را فراهم می‌کند تا بدون افزایش چشمگیر بروکراسی، امکان رهگیری کالاها فراهم شود. این در حالی است که اولا: در کشورمان کالاهایی که به مناطق آزاد وارد می‌شوند تحت نظارت گمرک جمهوری اسلامی ایران نیستند و ثانیا: گمرک مناطق آزاد نظارت کافی بر آنها ندارد. در نتیجه، برخی کالاها که تا نزدیکی مرزهای کشور ما بدون کنترل آمده اند، به صورت غیرقانونی از طریق مناطق آزاد وارد کشور می‌شود بدون آنکه دستگاه‌های نظارتی از این مسئله خبردار شوند. کارشناسان اعتقاد دارند که اعطای امتیاز خرده‌فروشی در مناطق آزاد و همچنین معافیت کالای همراه مسافر، نیز در انحراف مناطق آزاد به قاچاق نقش مهمی ایفا کرده اند.

بخاطر این وضعیت یعنی تبدیل مناطق آزاد به سکوی واردات کالاها و مسیر آسانی برای ورود کالای قاچاق که با توجه به معافیت گمرکی واردات این محصولات به مناطق و قیمت پایین اغلب این اقلام در قبال تولید داخلی (مخصوصا محصولات چینی و بعضا ترک)، و امکان انتقال و قاچاق نسبتا بی‌خطر این محصولات به سرزمین اصلی (با استفاده از معافیت واردات کالای مسافری، عدم نظارت و کنترل در مبادی مناطق آزاد با سرزمین اصلی، عدم حصارکشی و فنس‌کشی در تمامی مرزهای مناطق با سرزمین اصلی، ارتکاب تخلف اظهار خلاف واقع و ...)، اتفاق می افتد، کاملا منطقی به نظر می رسد که عمده سرمایه داران به جای اقدام برای تولید در این مناطق به دنبال واردات کالا بروند تا سود بیشتری کسب نمایند. سرمایه گذاران با خرید و یا ساخت چند پاساژ، و تبدیل آن‌ها به فروشگاه‌هایی جهت خرده‌فروشی محصولات مصرفی وارداتی، طبیعتا تجارت کم‌خطری را تجربه خواهد نمود و در مقابل به اندک واحدهای تولیدی فعال در منطقه آسیب می‌رسانند. با این اوضاع، در بهترین حالت تنها تعداد محدودی شغل، نظیر فروشندگی، نگهبانی و مشاغل خدماتی برای عمدتا غیر بومیان و بعضا بومیان ایجاد شده که با مقایسه نرخ اشتغال مناطق آزاد با سایر نقاط استان، بهبود قابل توجهی مشاهده نمی‌شود و حتی بعضا روندهای معکوسی هم دیده می شود. به عنوان مثال، در منطقه آزاد قشم که از سال 69 راه‌اندازی شده است که قرار بود که اشتغال ساکنان بومی افزایش یابد، اما میزان بیکاری در این جزیره از 5 درصد به 8.5 درصد افزایش یافته است. به صورت خلاصه، عدم کمک ایجاد مناطق آزاد به رشد توسعه و آبادانی شهرهای مرزی کشور که به این مناطق تبدیل شده اند، خروجی طبیعی انحراف مناطق آزاد از فلسفه اصلی خود و انحراف آنها به سمت واردات و قاچاق بوده است.

جمع بندی:

نگاهی به تجربه تشکیل مناطق آزاد در کشور نشان می دهد که این مناطق کارنامه موفق و قابل دفاعی در جذب سرمایه گذاری خارجی و افزایش صادرات نداشته اند بلکه به دروازه واردات و محملی برای ورود کالاهای قاچاق به کشور تبدیل شده اند و در نتیجه، به رشد توسعه و آبادانی شهرهای مرزی کشور (تبدیل شده به این مناطق) نیز کمکی نکرده اند. در این شرایط، افزایش تعداد مناطق آزاد اقدام منطقی به نظر نمی رسد و نسبت آن با اجرای بند 11 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی محل ابهام جدی است بخصوص اگر توجه داشته باشیم که از دیدگاه کارشناسان، زیرساخت های کافی در این 7 منطقه جدید وجود ندارد. در هر صورت، با توجه به اینکه ایجاد امتیازهایی از سوی حاکمیت مانند مناطق آزاد تجاری قابلیت لغو ندارد و امتیازی ماندگار خواهد شد، انتظار می رود که مجلس دهم در بررسی لایحه دولت برای ایجاد مناطق جدید تجاری و اقتصادی دقت بیشتری صورت دهد و با مدنظر قرار گرفتن منافع ملی در کنار منافع مناطق مختلف کشور، از افزایش مناطق آزاد با سرنوشت مشابه مناطق آزاد قبلی (تبدیل شدن به سکوی واردات) جلوگیری کند.