مرکز پژوهش های مجلس: اولویت توسعه کیفی مناطق آزاد بر توسعه کمی

پژوهش خبری صدا و سیما: 26 خردادماه امسال، لایحه دوفوریتی «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» به تصویب هیئت دولت رسید و راهی مجلس شورای اسلامی شد. بر اساس این لایحه، دولت قصد دارد در استان های گلستان (اینچه‌برون)، ایلام (مهران)، اردبیل (اردبیل)، سیستان و بلوچستان (سیستان)، کردستان (بانه و مریوان)، هرمزگان (جاسک)، بوشهر (بوشهر)، منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد نماید و تعداد مناطق آزاد کشور را دو برابر کند . 

23 تیرماه، یک فوریت لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای بررسی جزئیات راهی کمیسیون اقتصادی مجلس شد. کلیات این لایحه هم در جلسه 26 مردادماه کمیسیون اقتصادی مجلس به عنوان کمیسیون اصلی مجلس برای بررسی لایحه مذکور تصویب شد .

 البته بسیاری از کارشناسان و نمایندگان مجلس مخالف تصویب این لایحه و افزایش تعداد مناطق آزاد در کشور هستند و کلیات لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» هم در جلسه 19 مردادماه کمیسیون صنایع مجلس رد شد. مخالفان تصویب این لایحه اعتقاد دارند که مناطق آزاد کارنامه موفق و قابل دفاعی در جذب سرمایه گذاری خارجی و افزایش صادرات نداشته اند بلکه به دروازه واردات و محملی برای ورود کالاهای قاچاق به کشور تبدیل شده اند و بنابراین توسعه کمی این مناطق قبل از اصلاح وضعیت مناطق آزاد فعلی اقدام منطقی و قابل دفاعی محسوب نمی شود. 

در هر صورت، بررسی جزئیات لایحه افزایش مناطق آزاد و وی‍ژه کشور در کمیسیون اقتصادی مجلس ادامه دارد و پیش بینی می شود که تا اواسط پاییز امسال، گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس درباره این لایحه به صحن علنی مجلس بیاید و تکلیف این موضوع مشخص شود. اخیرا مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان بازوی کارشناسی مجلس با انتشار گزارشی به بررسی ابعاد مختلف این لایحه پرداخته و صریحا اعلام کرده است که مخالف توسعه کمی مناطق آزاد قبل از رفع چالش های فعلی این مناطق است و این اقدام را برخلاف سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی می داند. در ادامه نگاهی به بخش های مختلف این گزارش می پردازیم :

در بخش مقدمه گزارش مرکز پ‍‍ژوهش های مجلس درباره مناطق آزاد آمده است: «بررسی تجارب مناطق آزاد موفق در دنیا گویای این واقعیت است که مناطق مذکور در مساحتی محدود و کاملاً تخصصی و پس از تأمین کلیه زیرساختهای مورد نیاز برای جذب سرمایه گذاری خارجی ایجاد می‌شوند تا بتوانند در مسیر تحقق اهداف اصلی خود یعنی توسعه صادرات، افزایش اشتغال، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال تکنولوژی های نوین و تقویت اقتصاد ملی گام بردارند... موفقیت در عملکرد این مناطق، نیازمند وجود زیرساخت های مناسب، داشتن کارکرد تخصصی در مساحتی محدود و محصور شده و رفع چالش های پیشروی این مناطق در شرایط فعلی است».

در ادامه این گزارش، نکاتی درباره بخش های مختلف لایحه دولت مبنی بر ایجاد هفت منطقه آزاد اقتصادی، ایجاد دوازده منطقه وی‍ژه اقتصادی و الحاق اراضی نیمه شمالی جزیره هرمز به منطقه آزاد قشم در سه بخش جداگانه آمده است. در بخش مربوط به ایجاد هفت منطقه آزاد اقتصادی آمده است: «به موجب حکم صریح تبصره «3» ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی مصوب سال 1372، ایجاد مناطق آزاد جدید و تعیین محدوده مناطق آزاد بنا به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی است…همچنین به موجب نظرات متعدد شورای نگهبان مانند نظر شماره 32241/ 30/ 88 مورخ 2/ 2/ 1388 و نظر شماره 7329/ 30/ 83 مورخ 17 /2/ 1383 تعیین محدوه مناطق آزاد تجاری - صنعتی از امور تقنینی به شمار آمده و واگذاری آن به هیئت وزیران مغایر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی است». این مرکز پژوهشی با اشاره به مشکلات ایجاد شده درباره تفویض تعیین محدوده سه منطقه آزاد اروند، ارس و انزلی به هیئت دولت در سال 1382، تاکید کرده است: «ایجاد این مناطق در محدوده‌هایی نامشخص امکان هرگونه بررسی کارشناسی محدوده مناطق آزاد پیشنهادی و زیرساخت های این مناطق را سلب میکند. همچنین تصویب اسامی این مناطق بدون تعیین محدوده به نوعی به معنای تصویب امری مجهول از نظر وسعت منطقه و زیرساختهای موجود در آن است که موجب وهن جایگاه و شأن قانون گذار می باشد. برای حل مشکل فوق لازم است فرآیند قانونی مندرج در تبصره «3» ماده قانون چگونگی اداره مناطق آزاد طی شود. یعنی محدوده پیشنهادی به تصویب هیئت وزیران رسیده و پس از ارائه به مجلس مورد بررسی قرارگرفته و به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد».

در بخش بعدی این گزارش، بازوی کارشناسی مجلس 6 نکته کلی درباره لایحه دولت برای افزایش مناطق آزاد بیان کرده است که برخی از مهم ترین آنها عبارتند از:

بند «الف»- تناقض افزایش مناطق آزاد و وی‍ژه با تبصره 1 ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه و تصویب آن در صورت کسب دو سوم آرای نمایندگان: «با توجه به اینکه مناطق آزاد و ویژه دارای مؤلفه‌ها و امتیازاتی مانند معافیت از مالیات بر درآمد و معافیت از مالیات بر واردات کالا هستند، بنابراین ایجاد مناطق آزاد و ویژه جدید برخلاف قانون برنامه پنجم توسعه بوده و مطابق ماده (121) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، نصاب رأی‌گیری در مجلس، کمیسیون، کمیته و شعبه در موارد مختلف نیازمند کسب دوسوم آرای نمایندگان حاضر میباشد».

بند «ب»- عدم تحقق اکثر اهداف مناطق آزاد و وی‍‍ژه و تقدم توسعه کیفی این مناطق بر توسعه کمی آنها: «اکثر مطالعات موجود در حوزه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی حاکی از آن است که این مناطق نتوانسته‌اند به اهداف اصلی خود دست یابند... بنابراین توسعه کیفی این مناطق بر توسعه کمّی آنها اولویت دارد».

بند «ج»- تناقض افزایش مناطق آزاد با سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی: «در بند «11» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی به توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج اشاره شده است که به عنوان جهت‌گیری در حوزه دستیابی به اهداف اصلی مناطق آزاد تلقی میشود. در این سیاستها هیچ اشاره‌ای به ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید نشده است و در شرایط فعلی که مناطق آزاد به‌دلیل عدم وجود زیرساختهای اولیه و تأمین درآمد مورد نیاز برای ایجاد این زیرساختها به اخذ عوارض از واردات کالاهای مصرفی، شماره‌گذاری خودروهای وارداتی لوکس و فروش اراضی روی آورده‌اند، اهدافی مغایر با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی به ویژه بند «8» (اصلاح الگوی مصرف و ترویج مصرف کالاهای داخلی) را دنبال کرده و ازاین رو مغایر بند «1» اصل یکصد و دهم و اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی به شمار می رود. نهایتاً تحقق اقتصاد مقاومتی در گرو آسیب شناسی عملکرد گذشته و اصلاح رویه‌ های ناصحیح حاکم بر مناطق آزاد و ویژه می باشد».

بند «ه»- تناقض افزایش مناطق آزاد با سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی: «یکی از اهداف اصلی سیاست های کلی اصل چهل وچهارم قانون اساسی، کوچکسازی دولت و محدودسازی اندازه سازمان ها و شرکت های دولتی است، این درحالی است که ایجاد مناطق آزاد جدید به دلیل ایجاد سازمانها و شرکت های دولتی جدید مغایر با سیاستهای کوچک سازی دولت است و لذا مغایرت های فوق با قانون اساسی همچنان به چشم میخورد».

در بخش پایانی این گزارش هم مرکز پژوهش های مجلس 5 پیشنهاد درباره لایحه افزایش تعداد مناطق آزاد مطرح کرده است که مهمترین آنها عبارتند از:

الف) اضافه شدن نقشه مناطق آزاد جدید به لایحه دولت: «محدوده تمامی مناطق آزاد مذکور به تأیید هیئت دولت رسیده و نقشه مهر شده توسط هیئت دولت به عنوان ضمیمه لایحه اضافه و توسط نمایندگان مورد بررسی قرار گیرد».

ب) توقف بررسی لایحه تا زمان تعیین نقشه مناطق آزاد جدید و اخذ استعلامات مرتبط: «تا زمان تعیین دقیق محدوده پیشنهادی، امکان اظهارنظر کارشناسی درخصوص توجیه اقتصادی و فنی مناطق مقدور نبوده و بررسی زیرساخت های مورد نیاز، شبکه‌های آب، برق، گاز، ارتباطات و تحلیل پیامدهای اقتصادی و اجتماعی، فرهنگی و امنیتی و انتظامی موضوع آیین نامه ایجاد مناطق، منوط به تعیین محدوده و اخذ استعلامات مورد نیاز ازجمله نظر موافق سازمان محیط زیست و ستاد کل نیروهای مسلح می باشد».

ج) مخالفت با توسعه کمی مناطق آزاد قبل از رفع چالش های فعلی این مناطق ‍: «با عنایت به بررسی مقالات و مطالعات انجام شده در مورد مناطق آزاد و طرح مباحث کارشناسی از طرف متخصصان اقتصادی مبنی بر وجود چالش های کارکردی در عملکرد مناطق آزاد در ایران و عدم تحقق برخی از اهداف از جمله جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی، ارتقای سطح تولید و صادرات، به نظر میرسد توسعه کمّی این مناطق بدون رفع چالشهای پیش رو با مؤلفه های اقتصاد مقاومتی، سیاستهای تجاری مبتنی بر توسعه صادرات، سیاستهای کلی نظام اداری مبنی بر کوچک سازی دولت، سیاستهای مالی مبنی بر تمرکز بودجه و سیاستهای مبنی بر افزایش شفافیت مالی و اداری و توجه به آمایش سرزمینی مغایر می باشد. از اینرو می‌باید در ضمن این لایحه و یا به واسطه اصلاح قانون چگونگی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نسبت به رفع مشکلات موجود در حوزه های ذیل اقدام نمود: تعیین دقیق محدوده های فعلی و رفع مشکل معارضان زمین و فنس‌کشی کامل آنها، ایجاد تنوع در درآمدهای مناطق آزاد و رفع وابستگی آنها به درآمدهای ناشی از واردات خودروهای لوکس، عوارض وارداتی کالاهای مصرفی و فروش اراضی، اعمال محدودیت برای ورود کالاهای همراه مسافر، اعمال محدودیت برای تردد خودرو در خارج از محدوده قانونی مناطق آزاد و ویژه، ضرورت وحدت مدیریت و یکپارچگی نظارت بر عملکرد صادرات و واردات در کشور با هماهنگی میان سازمان مناطق با گمرک ایران و .... با عنایت به موارد فوق، هرگونه توسعه کمی مناطق صرفاً پس از ارائه راهکار برای برون رفت از مشکلات یادشده در قالب پیشنهادهای قانونی در این لایحه و یا لایحه ای مستقل قابل توصیه است».

این گزارش بازوی کارشناسی مجلس شورای اسلامی درباره لایحه افزایش تعداد مناطق آزاد با این عبارت پایان می‌پذیرد: «ایجاد مناطق آزاد و ویژه جدید صرفاً پس از ارائه نقشه مصوب هیئت وزیران و بررسی جداگانه زیرساخت های موجود در هر یک از مناطق در جلسات کارگروه های تخصصی و ارائه پیشنهادهایی برای رفع مشکلات قانونی، مقرراتی، اجرایی و نظارتی فعلی، قابل توصیه می باشد».

جمع بندی:

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی مخالف جدی تصویب لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» است زیرا اعتقاد دارد که هم اکثر اهداف مربوط به ایجاد مناطق آزاد در کشور مانند جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی، ارتقای سطح تولید و صادرات محقق نشده است و هم این مناطق به اخذ عوارض از واردات کالاهای مصرفی، شماره‌گذاری خودروهای وارداتی لوکس و فروش اراضی روی آورده‌اند که مغایر با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی به ویژه بند «8» (اصلاح الگوی مصرف و ترویج مصرف کالاهای داخلی) است. برمبنای همین دلایل، این مرکز پژوهشی بر این موضوع تاکید می کند که توسعه کیفی مناطق آزاد بر توسعه کمّی آنها اولویت دارد و هرگونه توسعه کمی این مناطق صرفاً پس از ارائه راهکارهای برون رفت از مشکلات فعلی آنها قابل توصیه است. با توجه به اشکالات متعدد افزایش مناطق آزاد قبل از اصلاح وضعیت فعلی آنها از دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس و بسیاری از کارشناسان، انتظار می رود نمایندگان مجلس در هنگام بررسی لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» در صحن علنی مجلس دقت بیشتری داشته باشند و از افزایش مناطق آزاد با سرنوشت مشابه مناطق آزاد قبلی (تبدیل شدن به سکوی واردات) جلوگیری کند.

پژوهش خبری صدا وسیما//