· تضاد با اجرای اصل 44 قانون اساسی و بزرگتر شدن دولت

· تحمیل هزینه و ساختارهای جدید به دولت

· تغییر نکردن مدل اقتصادی و نگاه حاکم بر حمایت از تولید در کشور

· کسب نتایج ضعیف در ادغام و تکرار این نتایج در صورت تفکیک و بازگشت به عقب

· مشخص نبودن اهداف و ریل گذاری انجام شده در حوزه صنعت و تجارت

· استفاده از قدرت چانه زنی برای کسب سهم بیشتر در حوزه تجارت یا صنعت

· پررنگ تر شدن بخش بازرگانی یا صنعت با توجه به سبقه وزیر و سلیقه ای عمل کردن

پژوهش خبری صدا وسیما: لایحه تفکیک سه وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی و ورزش و جوانان چندی پیش با قید دو فوریت پس از تصویب در هیات دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد که دو فوریت آن به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی نرسید و با قید یک فوریت تصویب و برای اظهار نظر و کارکارشناسی به کمیسیون­ های تخصصی مربوطه ارسال شده است. لایحه‌ای که اگر به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و شورای نگهبان نیز آن را تایید کند شاهد تغییراتی در ساختار کابینه دولت دوازدهم خواهیم بود.

وزارتخانه ­های «بازرگانی» و «صنایع و معادن» در سال ۱۳۹۰ و در دولت دهم با هدف تحقق سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی و اقتصاد مقاومتی به منظور دستیابی به ؛

- کاهش مدیریت و تصدی­گری دولت در بخش­ های مختلف اقتصادی،

- کوچک و چابک سازی و کاهش نظام بوروکراسی زائد کشور،

- حمایت از تولید و کاهش واردات،

- تغییر ساختارهای تجاری و صنعتی متناسب با نیاز تولید و مصرف کننده،

- حذف موانع و تسهیل دسترسی فعالان حوزه های بازرگانی و صنعت،

با یکدیگر ادغام شدند اما با گذشت حدود شش سال از این ادغام چندی است که دولت طرح احیای وزارت بازرگانی و تفکیک آن از وزارت « صنعت، معدن و تجارت» را در دستور کار خود قرار داده است. تصمیمی که واکنش ذینفعان و ذیربطان فعالان بخش صنعت، بازرگانی، کشاورزی، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و حتی خود دولتی ها را به همراه داشته است.

برخی موافق انفکاک و احیای دو وزارتخانه مانند قبل هستند و برخی هم مخالف جداسازی و خواستار حفظ ساختار موجود و یکپارچگی وزارت صنعت، معدن و تجارت می باشند ولی آنچه مهم است اینکه دولت و موافقان این لایحه تصور می کردند ارائه این لایحه با قید دو فوریت به مجلس شورای اسلامی و در فاصله کمی تا تشکیل دولت دوازدهم و معرفی کابینه جدید، این لایحه مسیر دشواری را برای تصویب در مجلس نخواهد داشت شد اما رای نیاوردن قید دو فوریت آن از سوی نمایندگان ملت، حکایت از این دارد که این لایحه برخلاف پیش بینی ها چندان مسیر آسانی هم برای تصویب طی نخواهد کرد بطوریکه پس از تصویب یک فوریت حتی در دستور کار کمیسیون های تخصصی در چند روز آینده قرار نگرفته است.

با توجه به تصویب این لایحه در هیات دولت مبنی بر تفکیک « وزارت صنعت، معدن و تجارت» و احیای مجدد وزارتخانه های بازرگانی و صنایع؛ کارشناسان مسایل بازرگانی و صنعت معتقدند فعالان هر دو حوزه تولید و صنعت که در بدنه این وزارتخانه قرار دارند از مخالفان جدی تفکیک وزارت « صنعت، معدن و تجارت» هستند و ادغام آن را براساس ادله و عوامل متعددی که نیاز کشور بوده می­دانند و بر باقی ماندن وزارت « صنعت، معدن و تجارت» و عدم تفکیک آن اصرار دارند و موافقان انفکاک نیز معتقدند ساختار فعلی وزارت «صنعت، معدن و تجارت» بیشتر تجمیع دو وزارت خانه بوده و به کوچک­سازی و تحرک بیشتر دولت در حوزه بازرگانی کمکی نکرده است و صرفا ادغام صورت گرفته است بدون آنکه تغییر خاصی در ساختارها و مدل های تجاری بوجود آمده باشد و با توجه به حجم زیاد فعالیت های تجاری ، بازرگانی و صنعتی، یک وزارتخانه به تنهایی از عهده این حجم از فعالیت ها بر نمی آید ؛ از این رو تاکید بر جداسازی این دو وزارتخانه در دولت دوازدهم و احیای وزارت بازرگانی سابق دارند.

در همین خصوص پژوهش خبری معاونت سیاسی با توجه به تداوم شعار سال مبنی بر « اقتصاد مقاومتی – تولید و اشتغال» پنجمین جلسه خود در سال 1396 را اختصاص داده است به تبیین دیدگاه­های موافقان و مخالفان لایحه دولت مبنی بر انفکاک و یا ابقای وزارت « صنعت ، معدن و تجارت » فعلی. این جلسه با حضور سعید غلامی کارشناس اقتصادی، برگزار شده است.

پیشینه طرح ادغام وزارتخانه ها

در سال 1390 و در دولت دهم بدلیل اختلاف میان وزرای کشاورزی، صنایع و وزیر بازرگانی در بیان آمار و نیاز کشور به ورادات و یا نحوه حمایت از تولید داخل و کاهش واردات و تسری این اختلافات به صحن مجلس شورای اسلامی، سبب شد تا مجلس شورای اسلامی در راستای تحقق سیاست­های کلی اصل 44 قانون اساسی با تاکید بر؛

- کوچک و چابک سازی دولت

- حمایت از تولید داخل

- جلوگیری از افزایش واردات کالاهای بی کیفیت

- تنظیم بازار و کنترل قیمت ها

- اتخاذ سیاست ­های یکپارچه در حوزه های بازرگانی و صنعت

- پاسخگو بودن مرجع تصمیم گیرنده در قبال سیاست های اتخاذ شده

- شناسایی و پاسخگویی به نیازهای تولیدی کشور

فضایی بوجود آورد که وزارتخانه های بازرگانی ، صنایع و معادن تحت عنوان وزارت صنعت، معدن و تجارت با یکدیگر ادغام شدند. تصویب ادغام این دو وزارتخانه در مجلس شورای اسلامی موافقان و مخالفان خود را داشت. اگرچه این اختلافات در درون دولت بود اما به مجلس هم کشیده می­ شد تا جائیکه ادغام این فضا را مهیا ­کرد تا سیاست ها یک پارچه شوند و دیگر، یک مرجع تصمیم گیرنده در مقابل این سیاست ها ( واردات انجام بشود یا خیر، تولید داخل کفایت می کند یا خیر) پاسخگو باشد.

ضرورت اصلاح ساختار وزارتخانه از دیدگاه دولت

- وجود حجم زیاد فعالیت های تحت پوشش وزارت صنعت، معدن و تجارت در قالب یک وزارتخانه که ادامه فعالیت در این سه حوزه را سخت خواهد کرد.

- فرصت مناسب برای تشکیل کابینه دوازدهم و معرفی وزرای جدید به مجلس شورای اسلامی

- وجود انگیزه­ های اداری، سازمانی و تعلقات مربوط به وزارت بازرگانی سابق در کابینه دولت

- وجود بحث های سیاسی ( افزایش اختیارات در حوزه اجرایی، واردات و تنظیم بازار و قیمت ها )

- اصلاح ساختارهای بورکراسی که پس از ادغام بوجود آمده است

- وجود گروه های ذینفع و حامی واردات در بدنه دولت

- وجود دیدگاه های احتمالی در میان دولت با این فرض که ایجاد فضای بحرانی و جنگ فیزیکی یا اقتصادی ایجاب می کند دولت نسبت به احیای وزارت بازرگانی مستقل اقبال بیشتری داشته باشد.

- پیش بینی تشدید تحریم ها و لزوم توجه به وزارت بازرگانی مستقل باهدف اجرای سیاست های پیشگیرانه ( نظام کوپنی و سهمیه بندی و توزیع فیزیکی کالا در صورت نیاز)

دیدگاه­های موافق و مخالف تفکیک وزارت صنعت ، معدن و تجارت

الف ) دیدگاههای موافق :

- مغفول ماندن سیاست‌های کلان بازرگانی (به عنوان نمونه ؛ الحاق به سازمان تجارت جهانی[1] )

- مشخص نبودن متولی سیاست های کلان بازرگانی کشور ( پاسخگو نبودن مرجع تنظیم کننده بازار)

- تقویت جایگاه و ساختارهای بازرگانی که بعد از ادغام در حد یک معاونت اقتصادی یا بازرگانی در ذیل وزارت صنعت ، معدن و تجارت تنزل پیدا کرده است.

- تقویت حضور بخش های بازرگانی در اقتصاد کشور

- وجود گروه های ذینفع متمایل به واردات در بدنه دولت [2]( انجمن واردکنندگان کالا، مباشران دولت و بخش خصوصی که ملزوم به خریدهای دولتی از خارج است)

- تعارض بخش خصوصی با متولیان حمایت از تولید داخل که کار را برای بخش خصوصی سخت کرده است.

- ضرورت سیاست گذاری جزیره ای در بخش بازرگانی

- استقبال و حمایت فعالان حوزه بازرگانی مانند روسای اتاق های بازرگانی ایران و تهران و اتاق ­های مشترک ، خانه صنعت و معدن و سرمایه و حتی برخی از وزرای سابق وزارت بازرگانی و صنعت از تصمیم دولت مبنی بر جداسازی و احیای وزارت بازرگانی.

ب) دیدگاههای مخالف :

- اجرایی شدن لایحه دولت متضاد با با اصل 44 قانون اساسی و بزرگتر شدن دولت در صورت جداسازی وزارتخانه ها

- تحمیل هزینه و ساختارهای جدید به دولت

- تاکید فعالان برخی حوزه صنعت و کشاورزی بر عدم تفکیک و حفظ یکپارچگی سیاست­ های موجود

- تاکید برخی از دولتمردان در سطح معاونان وزرا مبنی بر عدم انفکاک وزارت صنعت ، معدن و تجارت

- وجود انگیزه های سیاسی ، تعلقات اداری و سازمانی مبنی بر حفظ وضع موجود( معاونان و مدیران میانی که در ساختار جدید سمت دارند)

- تاکید طیف صنعت و کشاورزی بر حفظ چرخه واردات، تامین، تولید، فراوری ، توزیع ، عرضه و صادرات در یک زنجیره با هدف سیاست گذاری مناسبتر و نظارت بیشتر

- تفکیک منجر به ایجاد جزیره ای عمل کردن در بخش های بازرگانی و تجارت خواهد شد

چالش‌های موجود در تفکیک وزارت صنعت ، معدن و تجارت

- ممکن نبودن تفکیک و تغییر ساختار با توجه به عدم تغییر و یا حتی درک فهم صحیح از استراتژی ادغام در 6 سال گذشته

- تغییر نکردن مدل اقتصادی و نبودن نگاه جدی به حمایت از تولید در کشور

- وجود تضاد بین سیاست های اقتصاد مقاومتی ( تکیه بر ظرفیت های دورن ) و جداسازی وزارتخانه صمت ( نگاه به بیرون و واردات )

- ایجاد شکاف میان بخش های بازرگانی، صنعت و تولید برخلاف حفظ یکپارچگی سیاست‌های تولید و تجارت در راستای حمایت از تولید (یعنی تجارت مسیر خودش را و تولید هم مسیر خودش را طی می کند)

- از بین رفتن حفظ یکپارچگی سیاست‌های توسعه صنعتی و تجاری (تنظیم بازار، واردات، صادرات و تجارت در خدمت تولید ) کسب نتایج ضعیف در ادغام وزارتخانه‌ها و تکرار این نتایج در صورت انفکاک و بازگشت به عقب

- مشخص نبودن اهداف و ریل گذاری انجام شده در حوزه صنعت و تجارت

- عدم تصویب استراتژی توسعه صنعتی با وجود تهیه متن آن

- ضمانت اجرایی نداشتن سیاست های توسعه صنعتی و نبود ثبات در اجرای آن

- مصوب نشدن و نبود ضمانت اجرایی رژیم تجاری کشور با وجود تهیه متن چندین باره آن

- مشخص نبودن مزیت های نسبی و مطلق در تولیدکالاها در حوزه های بازرگانی و صنعت ( نزدیک به تولید 7 هزار قلم کالا در کشور بصورت باری به هر جهت صرفا با تاکید حمایت از تولید)

- استفاده از قدرت چانه زنی برای کسب سهم بیشتر در حوزه تجارت یا صنعت (برتری یک بخش نسبت به بخش دیگر با استفاده از قدرت چانه زنی )

- وجود تعارض همیشگی بین بخش های تولید، صنعت و تجارت در صورت مصوب نشدن استراتژی توسعه صنعتی و رژیم تجاری کشور

- پررنگ تر شدن بخش بازرگانی یا صنعت با توجه به سبقه وزیر و اعمال سلیقه بجای تبعیت از راهبرد توسعه صنعتی ، مدل اقتصادی و رژیم تجاری کشور ( انتقادی که هم اکنون بازرگانی ها به وزیر صنعت ، معدن و تجارت دارند.)

- شرایط سیاسی موجود و مسیر سخت تر شدن پیوستن به تجارت جهانی در صورت انفکاک

- نبود شرایط و فضای رقابتی آزاد در مدل اقتصادی و رژیم تجاری کشور

- افزایش هزینه های سازمانی با تکرار تغییرات ساختاری و سازمانی و ایجاد معاونتها و جابجایی افراد

- سردرگمی بخش بازرگانی و صنعت در صورت تفکیک و مواجهه با فرایندها، دستورالعمل ها و بخشنامه های جدید با تصمیات و افراد جدید

- تحمیل هزینه مجدد با انفکاک وزارتخانه ها همانند ادغام و عدم کسب نتایج مثبت

- ضعف قوه مقننه و مجریه در تهیه و ابلاغ شرح وظایف و ساختار وزارت خانه ادغام شده ^[3]

- عدم اثربخشی ادغام با توجه به مصوب نشدن شرح وظایف وزارت صنعت ، معدن و تجارت

- عدم ادغام وزارت بازرگانی و صنایع به معنای واقعی و اتکاء به چسبندگی دو وزارتخانه باهم بجای تلفیق عملی و واقعی

- عدم استفاده از تجربه مفید وزارت جهاد کشاورزی در ادغام^[4]

- متفاوت بودن ساختار اقتصادی ایران با ساختار اقتصادی سایر کشورها در الگوبرداری جهانی

- برتری وجه سیاسی لایحه دولت بر وجه فنی و کارشناسی آن

- مشخص نبودن جایگاه تجاری ایران در پازل تقسیم کار تجاری دنیا

- انفکاک به معنی بزرگتر شدن دولت است همانطور که ادغام نتوانست در چابک سازی و کوچک سازی دولت موثر باشد

- وجود انگیزه های سیاسی در انفکاک هم از سوی دولت و هم از سوی مجلس شورای اسلامی^[5]

- ضعف مدیریت سیستمی در ادغام و اتکا بر سیستم شخص محور و تکرار این تجربه در تفکیک وزارتخانه 

تجربه جهانی در ادغام و انفکاک وزارتخانه ها

مطالعات زیادی درباره سایر کشورها درخصوص ادغام و یا جداسازی وزارتخانه صورت گرفته و تجربه های جهانی زیادی در این زمینه وجود دارد اما در مقایسه با ایران باید دو موضوع در نظر گرفت:‌ اولا ساختار اقتصاد ایران متفاوت با ساختار اقتصادی سایر کشورهاست. به دلیل اینکه آنها در استراتژی توسعه صنعتی و تجاری به یک جمع بندی رسیده­اند و می­دانند در پازل تقسیم کار دنیا کجا قرار دارند در صورتی که ما می­خواهیم همه چیز را خودمان تولید کنیم و خودمان مصرف کنیم .

با این اوصاف در این شرایط چنانچه بخواهیم در مسیر جهانی شدن قرار بگیریم شاهد آسیب­ های بیشتری خواهیم بود به همین خاطر در فضای ناکارآمدی، ساختار اقتصادی ایران با ساختار سایر کشورها فرق دارد.

به عنوان مثال کره ای ها با تقسیم کار فرضا در سه صنعت خودرو، لوازم خانگی و ... متمرکز شده اند و قبول کرده اند بقیه کالاهای مورد نیاز کشورشان را از خارج تامین کنند و با قرار گرفتن در چرخه اقتصاد جهانی وابستگی به دنیا را پذیرفته اند اما ما این شرایط را نمی پذیریم و در کنار این شرایط ، بحث ناکارآمدی اقتصادی و کاهش بهره وری را هم داریم پس باید با اتکاء به مباحث مطرح شده در اقتصاد مقاومتی بتوانیم بهره وری را افزایش دهیم.

مطالعات تطبیقی در خیلی از کشورهای توسعه یافته - بجز چین که ضمن داشتن قدرت اقتصادی دارای شرایط بازرگانی متفاوت است. نشان می‌دهد، وزارتخانه ها چه به صورت مجزا و چه به صورت ادغام شده و با ساختارهای مختلف، بر اساس یک استراتژی مشخص تصمیم می گیرند که خلا وجود این استراتژی در کشور ما مشهود است. 

چالشی بنام منافع مصرف کننده و منافع تولید کننده

عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت نشان می‌دهد که شرایط بیشتر به نفع تولید کننده و شرایط انحصاری و غیررقابتی است در صورتی که اگر وزارت بازرگانی مستقل عمل کند بیشتر تمایل به واردات و صادرات و تراز تجاری و بازرگانی دارد و علاقمند است آزادانه فعالیت کند در نتیجه شرایط به سمت فعالیت های رقابتی­تر، پیش خواهد رفت به این شکل که جنبه ­های اجتماعی، سیاسی و فرهنگی و ... تولید داخل برای این وزارتخانه اهمیت ندارد و صرفا به فکر منافع مصرف کننده است و اینکه تولید خودرو ، ریل و واگن ، تولیدکنندگان کالا، ورشکست می­ شوند یا خیر، یا چه بلایی اشتغال خواهد آمد اهمیت ندارد و تنها خود را حافظ منافع مصرف کننده می داند، تلاش خواهد کرد با واردات قیمت را برای مصرف کننده کاهش دهد در نتیجه فضا به سمت رقابتی ­تر خواهد رفت اما وقتی سیاست ها یک پارچه و در راستای حمایت از تولید باشد، به سمت انحصاری­ تر شدن بازار حرکت خواهیم کرد و مراقبت می کنیم تا تولید و اشتغال داخلی آسیب کمتری ببیند پس می ­رسیم به بحث استراتژی و اینکه باید مشخص کنیم استراتژی ما چیست؟ آیا هدف حمایت از تولید است که باید مانع واردات مخربی که به تولید لطمه می­زند بشویم و یا هدف منافع مصرف کننده است و باید استراتژی آزادسازی تجاری را انتخاب کنیم ؟ 

جمع بندی

هرگونه تغییر ساختار در شرایط فعلی با توجه به مشخص نبودن مدل اقتصادی، عدم تصویب استراتژی توسعه صنعتی، عدم تصویب سیاست های رژیم تجاری در کشور فقط هزینه های هنگفتی ایجاد خواهد کرد بدون اینکه ثمره و بهره ای از این تغییر ساختار ببریم و با توجه به اینکه پارادیم فکری و استراتژی فعلی کشور نگاه به سیاست اقتصاد مقاومتی در راستای منویات مقام معظم رهبری در راستای حمایت بیشتر از تولید است مسلماً‌ سیاست های زنجیره ای یکپارچه که بتواند حلقه های تامین، واردات، توزیع، تولید، فرآوری و عرضه، مصرف و صادرات را به هم متصل کند به جای جزیره ­های جدا از هم می­ تواند موثرتر باشد به همین خاطر ماده یک لایحه اصلاح ساختار دولت که بحث انفکاک وزارت بازرگانی را از صنعت دنبال می­ کند و انتزاع سیاست های بازرگانی حوزه محصولات کشاورزی را از وزارت صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی رادنبال می کند، می تواند هزینه های بیشتری برای اقتصاد کشور داشته باشد.

آنچه مهم است سیاست های اقتصاد مقاومتی و به خصوص سخنان مقام معظم رهبری در نوروز امسال مبنی بر حمایت از تولید و اشتغال است که می تواند راهگشای مسیر باشد و با توجه به منویات مقام معظم رهبری می توان به این نتیجه رسید که ، در این فضا، یکپارچگی سیاست­ های تجاری و صنعتی کمک می­کند تا از تولید حمایت بهتری داشته باشیم. مرجع سیاست گذاری و تصمیم گیری باید یکی باشد و از سلیقه ­ای عمل کردن جلوگیری شود و تا اقتصاد بتواند روی ریل واقعی حرکت کند.

پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، این است که انفکاک صورت نگیرد و وزارت صنعت، معدن و تجارت به همین شکل باقی بماند و چنانچه تفکیک صورت گرفت حتما باید استراتژی ساختار وزارت بازرگانی جدید در مقابل شرکت هایی همچون ایمیدور، سازمان حمایت و شرکت بازرگانی دولتی به وضوح مشخص شود.

پژوهش خبری // محمود نانکلی