نگاهی به روند واردات طی سال­ های 1378 تا 1395 نشان می­دهد که واردات تا سال 1389 همواره روند صعودی داشته و در این سال با تشدید تحریم­ ها و ایجاد محدودیت­ های ارزی و همچنین به وجود آمدن شرایط رکود در تقاضا روند نزولی به خود گرفته، اگرچه در این مدت نیز با نوساناتی روبه­ رو بوده است. اما در مجموع، آمارها و روند واردات طی سال­های اخیر حکایت از روند مدیریت شده واردات دارد که با تلاش ­های صورت­ گرفته توسط سایر دستگاه ­های تقنینی، اجرایی و نظارتی صورت گرفته است.

اما در بحث مربوط به مدیریت واردات، علاوه بر نگاه کلی و کلان به موضوع به لحاظ آماری، بحث مدیریت اقلام وارداتی نیز باید مورد توجه قرار گیرد تا کیفیت مدیریت واردات نمود بیشتری یابد. به طور مثال، در سال 1394، حدود 5560 ردیف کالای وارداتی به کشور وارد شده است که تنها 200 قلم نخست و عمده واردات، حدود 60 درصد ارزش واردات را تشکیل می ­دهند. حال اگر از طریق ابزارهایی مانند اعمال سیاست­ های تشویقی برای تولید داخل، تغییر اصلاح الگوی مصرف و اعمال محدودیت در واردات بتوان واردات این 200 قلم کالا را مدیریت کرد، به معنای مدیریت حدود 60 درصد از واردات به ارزش 24،7 میلیارد دلار است. بنابراین در مدیریت واردات علاوه بر کمیت، کیفیت نیز باید مورد توجه قرار گیرد.

 ابزارهای مدیریت واردات در کشور

بحث مدیریت واردات و رابطه آن با حمایت از تولید یکی از مباحثی است که همواره مورد بحث بوده و دیدگاه ­های متفاوتی در این باره وجود دارد. به همین دلیل برای آنکه بتوانیم خلاءهای موجود در مدیریت واردات را برای جلوگیری از تضعیف تولید داخلی مورد بحث قرار دهیم، نیاز است ابزارهای قانونی در مدیریت واردات مورد توجه قرار گیرد. این ابزارها عبارتند از:

· استفاده از سیاست های مناسب برای پیشگیری و مبارزه از ورود کالای قاچاق: در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز که در سال 1392 به تصویب رسیده و دو فصل پیشگیری و مبارزه در آن گنجانده شده است، ابزارهای مناسب و جامعی برای این موضوع وجود دارد. بنابراین در این حوزه مشکل قانونی وجود ندارد، بلکه تأخیر در تصویب آیین ­نامه­ های مربوط به اجرای این قانون است که باعث شده از ظرفیت ­های قانونی در این بخش به خوبی استفاده نشود. حتی برخی آیین نامه ­ها که باید در مدت سه ماه به تصویب می رسید و اجرایی می شد، بعد از دو یا سه سال تأخیر، طی چند ماه گذشته به تصویب هیئت وزیران رسیده است.

· اتخاذ نرخ های تعرفه بهینه توسط کمیسیون ماده (1) قانون مقررات صادرات و واردات: در این حوزه نیز، ابزارهای تعرفه­ای کافی برای مدیریت واردات به منظور حمایت از تولیدکننده داخلی در اختیار دولت قرار دارد، اما در حوزه اجرا و اعمال تعرفه ­ها، گاهاً ناهماهنگی و موازی کاری مانع از اجرای دقیق و درست این ابزار می­شود.

· اتخاذ سیاست های ضد دامپینگ و وضع عوارض ویژه برای این کالاها براساس ماده 13 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت: در این حوزه نیز، این ابزار در اختیار دولت قرار دارد تا اگر احساس کرد کالایی که از یک کشور مبدأ وارد می شود و قیمت آن با استفاده از دامپینگ خیلی پایین است، عوارض ویژه برای واقعی کردن قیمت آن کالا تعیین کند.

· استفاده از ظرفیت های تنظیمی قانون حمایت از مصرف کنندگان: براساس این قانون می­ توان، محدودیت­هایی را برای کالاهای وارداتی در جهت حمایت از حقوق مصرف کننده و تولیدکننده ایجاد کرد، که متأسفانه تاکنون از این ظرفیت استفاده نشده است.

· امکان اعمال محدودیت های ویژه برای ورود کالاهای فاقد استاندارد با افزایش پوشش کالاهای استاندارد اجباری و ضوابط فنی که ورود آنها منوط به اخذ گواهی از مؤسسه استاندارد است: در این خصوص نیز، قوانینی وجود دارد که می ­توان براساس آن مانع از ورود کالاهایی شد که مخل بازار هستند و در این حوزه، تاکنون همکاری خوبی میان سایر دستگاه­ های مرتبط برای اعمال محدودیت ­های لازم صورت گرفته است.

· امکان اعمال محدودیتهایی برای ورود برخی کالاها با استفاده از تقسیم ­بندی (کالاهای مجاز، مجاز مشروط و ممنوع): در این بخش، دولت­ ها همواره تلاش داشته ­اند اعمال ممنوعیت بر واردات را در حیطه اختیارات خود بگنجانند، اما مجلس طبق اصول حاکم برای آن برای جلوگیری از بی­ثباتی در فضای تجاری و ضرورت اعمال محدودیت­ ها براساس تقسیم بندی کالا مانع از تصویب آن شده است و در نهایت این بند را در قانون احکام دائمی برنامه­ های توسعه به تصویب رسانده است:

"با رعایت ماده۲۲قانون احکام دائمی برنامه مبنی بر الحاق متن زیر به ماده(۶۶) قانون امور گمرکی: برقراری موانع غیرتعرفه ای و غیرفنی برای واردات به جز در مواردی که رعایت موازین شرع اقتضاء می کند، ممنوع است."

· یک ابزار دیگر امکان استفاده از مقررات تنظیمی بند «ر» ماده (122) قانون امور گمرکی و یا بند «ث» ماده (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز برای جلوگیری از ورود کالاهایی که موجب اغفال خریدار و مصرف‌‌کننده می‌‌شود: به طور مثال، محصولات چینی وارد می شود اما برند داخلی یا برندهای معروف خارجی روی آن حک می­شود و این موضوع موجب اغفال خریدار می­ شود که این در حوزه نیز با استفاده از این قانون می­ توان این نوع واردات را مدیریت کرد.

· امکان اعمال محدودیت برای واردات کالاهای کشاورزی براساس قانون انتزاع وظایف کشاورزی: با توجه به اینکه بحث امنیت غذایی از حساسیت ویژه­ای برخوردار است، طبق قانون وزارت جهاد کشاورزی اجازه ورود به بحث مدیریت واردات در حوزه محصولات کشاورزی را دارد تا براساس نیاز و شرایط امنیت غذایی تصمیم­ لازم را برای واردات در این حوزه اتخاذ نماید.

خلاءهای موجود در مدیریت واردات

با توجه به آنچه که در بخش ابزارهای مدیریت واردات گفته شد به نظر می رسد خلاءهای قانونی مانع مدیریت واردات نبوده و دولت ابزارهای لازم را برای مدیریت این بخش در اختیار دارد، بلکه آنچه که مانع از مدیریت صحیح واردات و گاهاً شکل­ گیری واردات بی­رویه در کشور می­ شود، در حوزه اجرا و نظارت است که یا دولت از ابزارهای لازم به درستی استفاده نکرده و یا لوایح مربوط به اجرای قانون را به مجلس ارائه نداده است. به طور کلی می­ توان گفت، مشکل اصلی در سیاست­گذاری و اجرا است و نه قوانین. اگرچه گاهاً نیز قوانین متعارض یا متضادی وجود دارد که آن هم ریشه در سیاستگذاری ­های مدیریت واردات دارد. به همین دلیل، در حوزه سیاست­­گذاری که دولت نقش اصلی را ایفا می ­کند باید ابتدا تصویب کند که چه کالایی، از چه گروهی و با چه مزیتی باید مورد حمایت قرار گیرد و مدیریت واردات برای آن اعمال شود.

در مجموع اگر خلا­ءهای موجود در حوزه مدیریت واردات دسته بندی کنیم، بخش اول مربوط به حوزه سیاستگذاری است که بیشترین آسیب را در این موضوع ایجاد می ­کند و سایر بخش­ های تقنینی، اجرایی و نظارتی را نیز تحت تأثیر قرار می­ دهد؛ و بخش دوم را می­توان به وجود برخی قوانین متضاد یا متعارض نسبت داد که ناشی از همان خلاء اول می­ باشد. به طور مثال یکی از خلاءهای قانونی را می­توان در حوزه عوارض دانست، بدین صورت که اگرچه، قانون تجمیع عوارض یکی از قوانین بود که مجلس شورای اسلامی در سال 1381 در حوزه تجارت و برای مدیریت کارآمد در این بخش تصویب کرد، اما پس از آن گروه ­های ذی­ نفوذ و ذی­­ نفع به بهانه­ های مختلف و در شرایط متفاوت عوارض مختلفی را تعیین کردند که تناقض آشکار با قانون تجمیع عوارض داشت و باعث شد عملاً این قانون در حوزه اجرا، به طور کامل مورد استفاده قرار نگیرد.

یک بحث قانونی دیگر که گاهاً می­تواند در مدیریت واردات خلاء ایجاد کند، بحث معافیت ­ها است. به طور مثال قوانین مشخصی در حوزه ایجاد مناطق آزاد و ویژه وجود دارد که محدود ایجاد و شرایط استفاده از این مناطق را تعیین کرده است، اما تمایلات منطقه­ ای و منافع برخی اشخاص، منجر به معافیت ­هایی در این حوزه می­شود که عملاً در تعارض با قوانین تصویب شده است و بحث مدیریت واردات در این مناطق را نیز تحت تأثیر قرار می ­دهد.

در نهایت، آنچه که بیش از هر موضوع دیگری در بحث مدیریت واردات و برطرف کردن خلاءهای موجود در این بخش باید مورد توجه باشد، تهیه و تدوین سیاست­های جامع و کلان در حوزه واردات است، به طوریکه برای سایر دستگاه­ها و نهادها مبنای عمل اجرایی و قانونی قرار گیرد و امکان نقض و یا مخالفت با آن وجود نداشته باشد. 

راهکارهای استفاده از ظرفیت های قانونی برای مدیریت واردات

برای استفاده از ظرفیت­ های قانونی در بحث مدیریت واردات تاکنون راهکارها و پیشنهادات بسیاری از سوی طیف­ های مختلف کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی مطرح شده است که تا به حال هیچ کدام از آنها به طور جدی مورد توجه قرار نگرفته­ اند و مهم­ترین و اصلی­ ترین راهکار که در مورد آن نیز اجماع وجود دارد تدوین استراتژی توسعه فعالیت­ های اقتصادی است که در سیاست­گذاری ­های بحث مدیریت واردات نیز قابل استفاده می ­باشد. بنابراین، اگر بخواهیم به یک نگاه جامع و کلان در مدیریت واردات دست یابیم و از همه ظرفیت­ های قانونی در این بخش استفاده کنیم، راهکارهای زیر می­ تواند مبنای عمل دست­ اندرکاران، سیاستگذاران و قانونگذاران برای مدیریت هرچه بهتر واردات در راستای حمایت از تولید داخلی قرار گیرد:

• تدوین و اجرای «استراتژی توسعه رشته فعالیت‌های اقتصادی» به‌منظور احصای بخش‌ها و کالاهای تولیدی دارای مزیت‌های نسبی و مطلق در تولید و بخش‌های نوپا و استراتژیک و ضروری و خلق مزیت‌های جدید در راستای حراست از منابع محدود کشور و پرهیز از مباحث بخشی‌نگری، منطقه‌گرایی و سلیقه‌های شخصی و ... با توجه به آمایش سرزمینی و ظرفیت‌های استانی.

• تدوین «استراتژی تجاری بلندمدت» مبتنی‌بر بخش‌های نوپا و استراتژیک و ضروری که حمایت از آنها در برنامه زمان­بندی‌ شده ضروری است و تعهد به رژیم تجاری بلندمدت و صادرات‌گرا.

• تدارک بانک آمار و اطلاعات مربوط به تولید، واردات، صادرات، قاچاق، اشتغال و ... کالاهای صنایع نوپا، استراتژیک و ضروری که نیازمند حمایت تعرفه‌ای هستند.

• تعیین محدوده زمانی بهینه برای حمایت از تولید بخش‌های نوپای تولیدی و کالاهای استراتژیک و اعلام برنامه‌‌ زمان­بندی دستیابی به سطوح رقابتی و کاهش موانع تعرفه‌ای در زمان­بندی اعلام شده.

• تدوین بسته‌های حمایتی مشخص برای اولویت‌های تولیدی تعیین شده براساس استراتژی توسعه صنعتی و... کشور در حوزه‌های مختلف بانکی، مالی، مالکیتی، مالیاتی، انرژی، تجاری و ... و تدوین بسته‌های حمایتی خاص برای مواقع بحران و تحریم‌های خارجی و موارد تحمیل شرایط خارجی بر بنگاه‌های اقتصادی داخلی.

• شناسایی دقیق و اعمال محدودیت برای کالاهایی که در شرایط غیرمنصفانه مانند دامپینگ (قیمت‌‌شکنی) به کشور وارد می‌‌شوند و شناسایی کالاهای مغایر با استانداردهای ملی و بین‌‌المللی.

• اصلاح ساختار و تغییر ترکیب کمیسیون ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات و تبدیل آن به کمیسیونی تخصصی، کارشناسی، فعال و کارآمد که بتواند با تنظیم تعرفه‌‌های هدفمند و علمی و بدون اعمال فشار از یک یا چند وزیر، وزارتخانه و دستگاه خاص مدیریت واردات را برعهده بگیرد و وحدت فرماندهی در خصوص مدیریت واردات به‌منظور پرهیز از تصمیمات پراکنده، بی‌ثبات و متعارض و ایجاد زمینه نظارت و ارزیابی تصمیمات متخذه جهت جلوگیری از ورود سایر مسئولان در اجرای رژیم تجاری کشور.

• جلوگیری از ورود سایر وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها در وضع مقررات محدودکننده تجارت.

• تعیین تکلیف موضوع الحاق ایران به سازمان جهانی تجارت در سطح مسئولان عالی نظام و ابلاغ سیاست‌های کلی مربوط به‌منظور ایجاد تعهد و ثبات در رژیم تجاری کشور و پرهیز از تغییر مکرر نرخ‌های تعرفه و بی‌ثباتی در فضای تجاری کشور به‌عنوان یکی از ابزارهای مهم توسعه صنعتی و توسعه صادرات.

• رفع خلأهای موجود در برابر مبارزه مؤثر با قاچاق کالا، کنترل جریان وجوه حاصل از قاچاق و تمرکز بر پیشگیری از وقوع جرم به جای مبارزه انتظامی.

• کاهش و هدفمندسازی معافیت‌های حقوق ورودی در شکل‌های مختلف معافیت منطقه‌‌ای، معافیت مرزنشینی، ملوانی و کوله‌بری، معافیت کالای همراه مسافر، معافیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی متعدد و غیرعملیاتی و... .

• تسهیل فضای کسب‌وکار در بخش تولید و تسهیل فضای تجاری و گمرکی از طرق مختلف از جمله هماهنگی میان دستگاه‌های متولی امر تجارت در کشور‌.

• کاهش نقش دولت و یا سازمان‌های وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در مراودات تجاری به‌ویژه در حوزه واردات کالاهای اساسی.

• اتخاذ سیاست‌های مناسب ارزی و مدیریت بهینه تخصیص ارز به‌منظور منطقی‌ نمودن قیمت تمام‌شده واردات در مقایسه با قیمت محصولات تولید داخلی.

• استفاده از ابزار ضوابط فنی کالاهای وارداتی برای کنترل و مدیریت واردات کالاهای فاقد استانداردهای مورد نظر با هدف جلوگیری از لطمه به بخش تولید و مصرف جامعه.

• استفاده از ابزار نرخ حقوق ورودی (تعرفه واردات) و عوارض درصدی ضددامپینگ برای اعمال محدودیت بر واردات و پرهیز از وضع نرخ تعرفه ثابت و مقطوع، محدودیت‌‌های مقداری و سهمیه‌‌بندی و ممنوعیت به‌دلیل بروز فساد و رانت و پرهیز از هرگونه اقدام شتابزده در حوزه تجارت خارجی.

جمع ­بندی

واردات به عنوان یکی از مباحث اصلی حوزه تجارت همیشه مورد بحث گروه ­های و جریان­های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور بوده است و دیدگاه­ ها و اختلاف­ نظرهای بسیاری بر نحوه اجرا و تصمیم ­گیری آن نیز حاکم است. شاید، یکی از دلایلی که تاکنون نتوانسته ­ایم از ظرفیت­ های قانونی برای مدیریت واردات بهره لازم را ببریم، همین تعارض منافع و دیگاه­ ها در تصمیم­ گیری­ها و اعمال قانون بوده است. بنابراین، اتخاذ سیاست­های جامع و کلان در حوزه واردات، بدین معنی که هدف ­گذاری کالایی، گروه­ های کالایی، مسیرهای ورودی کالا و ... براساس چه شرایط، ضوابط و سیاست­ هایی صورت گیرد، یکی از اصلی­ترین اقدامات و راهکارهایی است که باید از سوی نهادهای سیاستگذار در حوزه تجارت کشور مورد توجه قرار گیرد تا بتوان از واردات به عنوان یک منبع غنی برای انتقال تکنولوژی به کشور در راستای حمایت از تولید به جای انتقال کالاهای مصرفی بهره برد.

پژوهش خبری // فاطمه حسینی