کارنامه ناموفق مناطق آزاد به روایت بازوی کارشناسی مجلس

پژوهش خبری صدا و سیما: همزمان با بررسی جزئیات لایحه یک فوریتی «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» در کمیسیون اقتصادی مجلس، بازخوانی گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی درباره مناطق آزاد و وی‍ژه اقتصادی (گزارش شماره 14931) که مردادماه امسال و با هدف آشنایی نمایندگان مجلس دهم با این موضوع منتشر شده است، از اهمیت خاصی برخوردار است. مناسب است که قبل از بررسی محتوای این گزارش نگاهی به روند بررسی این لایحه یک فوریتی در مجلس شورای اسلامی بیاندازیم. ماجرا از این قرار است که 26 خردادماه امسال، لایحه دوفوریتی «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» به تصویب هیئت دولت رسید و راهی مجلس شورای اسلامی شد. بر اساس این لایحه، دولت قصد دارد در استان های گلستان (اینچه‌برون)، ایلام (مهران)، اردبیل (اردبیل)، سیستان و بلوچستان (سیستان)، کردستان (بانه و مریوان)، هرمزگان (جاسک)، بوشهر (بوشهر)، منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد نماید و تعداد مناطق آزاد کشور را دو برابر کند . 23 تیرماه، یک فوریت لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای بررسی جزئیات راهی کمیسیون اقتصادی مجلس شد .. با وجود مخالفین پرتعداد لایحه افزایش مناطق آزاد که منتقد کارنامه مناطق آزاد فعلی در جذب سرمایه گذاری خارجی و افزایش صادرات هستند و اعتقاد دارند این مناطق به دروازه واردات و محملی برای ورود کالاهای قاچاق به کشور تبدیل شده اند، کلیات این لایحه هم در جلسه 26 مردادماه کمیسیون اقتصادی مجلس به عنوان کمیسیون اصلی مجلس برای بررسی لایحه مذکور تصویب شد. پیش بینی می شود که تا اواسط پاییز امسال، گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس درباره این لایحه به صحن علنی مجلس بیاید و تکلیف این موضوع مشخص شود.

حال نگاهی به بخش های مختلف گزارش شماره 14931 بازوی کارشناسی مجلس با عنوان «با نمایندگان مردم در مجلس دهم 29. مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی» می اندازیم تا بتوانیم از دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس درباره توسعه کمی مناطق آزاد در شرایط فعلی مطلع شویم:

مخالفت با ایجاد مناطق آزاد جدید تا قبل از رفع نسبی مشکلات مناطق آزاد فعلی

در بخش چکیده این گزارش بازوی کارشناسی مجلس درباره اهمیت بررسی کارنامه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی آمده است: «اهمیت پرداختن به موضوع مناطق آزاد و ویژه ازآنرو است که علیرغم رشد کمی تعداد این مناطق و نیز تمایل به ایجاد مناطق جدید و توسعه محدوده مناطق فعلی بهدلیل برخورداری از برخی ویژگیها و امتیازات قانونی خاص، برخی از کارشناسان معتقدند که این مناطق نتوانسته‌اند به بخشی از اهداف کمی قانونی خود به خصوص در حوزههایی مانند جذب سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه صادرات غیرنفتی و ایجاد ارزش‌افزوده در بخش تولید دست یابند. از طرف دیگر این مناطق آثاری انکارناپذیر در توسعه منطقه‌ای و ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی داشته‌اند و ازهمین‌رو تمایل برای توسعه کمی این مناطق به موضوعی محوری در تصمیمات مسئولان تبدیل شده است».

در بخش ابتدایی این گزارش، تاریخچه ای از مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در جهان و ایران بیان شده است. در قسمتی از این بخش از گزارش مذکور آمده است: «در ادبیات مناطق آزاد، منطقه آزاد شانون در ایرلند که در سال 1959 ایجاد شد، به‌عنوان اولین منطقه آزاد به مفهوم جدید آن شناخته می‌شود. زیرا برای اولین‌بار، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری، ایجاد اشتغال و جهش اقتصادی به‌عنوان اهداف اصلی یک منطقه آزاد مورد توجه قرار گرفت. هند اولین کشور آسیایی بود که در سال 1965منطقه آزاد (کاندلا) را ایجاد کرد. پس از آن سنگاپور در سال ،1968مالزی و کره جنوبی در سال 1970و تایلند در سال 1977اولین مناطق آزاد خود را تشکیل دادند... شایان ذکر است ایجاد و توسعه مناطق آزاد در کشورهای در حال توسعه، عمدتاً معلول تغییر راهبرد توسعه صنعتی در این کشورها بوده است. بطوریکه در دهه‌های 1950و ،1960 راهبرد جایگزینی واردات به منظور کاهش وابستگی به دنیای خارج مورد توجه اغلب کشورهای در حال توسعه بود. اما از اواخر دهه 1960، توسعه صنعتی برونگرا مبتنی‌بر اقتصاد باز در قالب راهبرد توسعه صادرات با محوریت جذب سرمایه خارجی، انتقال فناوری با اقبال بیشتری ازسوی کشورهای در حال توسعه مواجه شد. بر این اساس، ایجاد مناطق آزاد نیز به‌عنوان ابزاری برای توسعه صادرات صنعتی و همچنین محلی برای سنجش تبعات پیوستن این کشورها به اقتصاد جهانی، مورد توجه قرار گرفت».

در بخش دوم این گزارش، اطلاعاتی درباره مناطق آزاد و ویژه موفق دنیا بیان شده است. بخش های سوم تا ششم این گزارش به موضوعات تعریف مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران، مقایسه ویژگی های مناطق مذکور، قوانین و مقررات ناظر بر ایجاد‍ مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران و همچنین ساختار و وظایف دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی اختصاص پیدا کرده است. بخش هفتم این گزارش هم به معرفی اجمالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشورمان اختصاص پیدا کرده است. در این بخش از گزارش مرکز پژوهش های مجلس با اشاره به اینکه 7 منطقه آزاد و 64 منطقه ویژه اقتصادی در کشورمان وجود دارد، آمده است: «متاسفانه علیرغم گذشت زمان قابل توجهی از تصویب برخی از مناطق ویژه فوق هنوز بسیاری از آنها غیرفعال است. همچنین محدوده برخی از مناطق آزاد نیز فنس کشی نشده و امکان اعمال تمامی مزایای مناطق آزاد در آنها میسر نیست». همچنین در این بخش از گزارش بازوی کارشناسی مجلس به «اهداف کلی و اصلی مناطق آزاد در ایران» اشاره شده است که عبارتند از: «رشد و توسعه اقتصادی، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی، ایجاد اشتغال سالم و تنظیم بازار کار، افزایش سرمایه، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، جذب فناوری، انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، ارائه خدمات عمومی و...».

بخش هشتم گزارش 14931 مرکز پژوهش های مجلس که مهمترین بخش این گزارش است به بررسی عملکرد کمی مناطق آزاد و ویژه اختصاص پیدا کرده است. در قسمت مقدمه بخش مربوط به عملکرد مناطق آزاد در ایران این گزارش آمده است: «در سه دهه گذشته، عمده جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کشورهای درحال توسعه، در مناطق آزاد این کشورها صورت گرفته است. مناطق آزاد قابلیت‌های فراوانی را برای کشورهای درحال توسعه ایجاد نموده و قادر است کشورهای درحال توسعه را در پیمودن فرآیندهای صنعتی شدن هدایت نماید اما این تجربه در ایران به‌دلایل مختلف به‌طور کامل محقق نشده است. همچنین در دهه‌های اخیر تشکیل سازمان تجارت جهانی، گسترش موافقتنامه‌های تجارت ترجیحی، اتحادیه گمرکی، بازار مشترک و اتحادیه‌های اقتصادی،... سبب شده تا بهره‌گیری از ظرفیت مناطق آزاد، جذابیت کمتری داشته باشد... همچنین ]نظیر[ مناطق آزاد ایران که دارای اهداف متعددی هستند در تجربیات موفق جهانی کمتر وجود دارد و مناطق آزاد موفق در دنیا مناطقی محصور، محدود و تخصصی هستند». در ادامه این بخش از گزارش این مرکز پژوهشی، عملکرد برخی شاخص های کمی مناطق آزاد در سال های 1389 تا 1392 ارائه شده که در جدول 3 آمده است:

توضیحات مرکز پژوهش های مجلس درباره جدول فوق بدین شرح است: «مطابق جدول فوق در طول سالهای گذشته به‌طور میانگین تنها 140میلیون دلار سرمایه‌گذاری خارجی در هر سال توسط 7 منطقه آزاد موجود در کشور جذب شده و تنها حدود 963 میلیون دلار به طور متوسط در هر سال از این مناطق صادرات به خارج کشور و به‌طور متوسط حدود 96 میلیون دلار نیز صادرات مجدد صورت گرفته است که با توجه به وظیفه اصلی این مناطق در جذب سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه صادرات بسیار ناچیز است».

در ادامه گزارش مرکز پژوهش های مجلس توضیحاتی درباره 4 شاخص عملکردی مناطق آزاد آمده است که در ادامه توضیح داده می شود:

1- نسبت صادرات به کل صادرات کشور: «نمودار 1 نشان می‌دهد که نسبت صادرات از مناطق آزاد نسبت به کل صادرات کشور طی سالهای مورد اشاره همواره کمتر از 2/ 5درصد بوده است که نشان از اثربخشی اندک این شاخص در مناطق آزاد دارد. شایان توجه است که در طول این سالها به‌طور متوسط در هر سال حدود 3 میلیارد دلار واردات انجام شده است که 1685میلیون دلار واردات به سرزمین اصلی، 381 میلیون دلار واردات برای مصرف در واحدهای تولیدی منطقه و 941 میلیون دلار نیز واردات سایر کالاهای مصرفی به منطقه بوده است».

2- نسبت صادرات به واردات: «همچنین ازجمله شاخص‌هایی که معمولاً به‌عنوان شاخص‌های ارزیابی موفقیت یک کشور یا منطقه در کسب رشد اقتصادی و جذب سرمایه و توسعه صادرات به‌کار گرفته می‌شود نسبت صادرات به واردات است. همان طور که نمودار 2 نشان‌ می‌دهد در هیچ یک از سالهای مورد مطالعه این نسبت بزرگتر از یک ( 100درصد) نشده و در اکثر سالها این نسبت کمتر از بیست درصد بوده است».

3- جذب سرمایه گذاری خارجی: «یکی دیگر از مهمترین اهداف مناطق آزاد جذب سرمایه‌گذاری خارجی است و عمده مناطق آزاد جهان این هدف را جزء یکی از مأموریت های اصلی خود می دانند. ازاین‌رو جدول 4 میزان سرمایه‌گذاریهای انجام شده در مناطق آزاد کشور را به تفکیک مناطق آزاد نشان می دهد. جدول 4 نشان می دهد که در مجموعِ هفت منطقه آزاد حدود 726 میلیون دلار سرمایه‌گذاری خارجی طی سالهای یاد شده انجام شده است که حجم عمده این سرمایه‌گذاری خارجی جذب شده نیز مربوط به منطقه آزاد ارس و اروند بوده و سایر مناطق موفقیت قابل توجهی درخصوص موضوع اشاره شده نداشته‌اند. عدم موفقیت در جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد ایران عمدتاً به عدم ایجاد زیرساخت‌های مناسب در این مناطق، وجود تردید در جذب سرمایه‌گذاری خارجی و اعمال تحریم‌های غرب علیه ایران نسبت داده می‌شود. از دیگر مواردی که موجب عدم جذب سرمایه‌گذاری خارجی در این مناطق شده، ابهام در چگونگی واگذاری زمین به خارجیان عنوان می‌گردد».

4- توسعه فناوری پیشرفته: «مناطق آزاد در توسعه فناوری پیشرفته نیز توفیق چندانی نداشته‌اند، به‌گونه‌ای که بیشتر صنایع فعال در این مناطق را اغلب شرکتهای مونتاژ محصولات الکترونیکی، واحدهای نساجی و پوشاک، صنایع غذایی و مصالح ساختمانی تشکیل می دهند».

در قسمتی از بخش مربوط به جذب سرمایه گذاری خارجی در این گزارش، یکی از اصلیترین مشکلات مناطق آزاد در کشور که شروع انحراف مناطق آزاد ایران از اهداف اصلی خود می باشد، بیان شده است: «مناطق آزاد در ایران عموماً با ضعف جدی در زیرساختهای اولیه مواجه بوده و با توجه به ماهیت درآمد- هزینه‌ای خود مجبور هستند برای تأمین زیرساخت‌ها از محل درآمدهای خود هزینه نمایند. طبیعتاً از محل صادرات با توجه به معافیت‌ها و مشوقهای صادراتی، درآمدی نصیب سازمان اداره‌کننده منطقه نخواهد شد ولی سازمان مذکور میتواند از مسیر واردات به اخذ عوارض و کسب درآمدهایی اقدام نماید که با اتکای آن درآمدها به انجام وظایف اصلی خود و تأمین زیرساختها بپردازد. این فرآیند شروع انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی خود تلقی می‌شود، موضوعی که در پیشنهاد دولت برای ایجاد مناطق آزاد جدید نیز مغفول واقع شده است».

نهمین بخش این گزارش مرکز پژوهش های مجلس هم به آسیب شناسی عملکرد مناطق آزاد و ویژه اختصاص پیدا کرده است. در بخش پایانی این گزارش بازوی کارشناسی مجلس (بخش جمع بندی و نتیجه گیری)، هم به نکات مهمی درباره ایجاد مناطق آزاد جدید اشاره شده است که عبارتست از: «در شرایط کنونی که اقتصاد کشور با شرایط اقتصاد رقابتی مبتنی‌بر بازار فاصله دارد، ایجاد مناطق آزاد و ویژه در قالب مناطقی تخصصی، محصور و در مساحتهایی محدود و دارای زیرساخت های مناسب می‌تواند به‌عنوان مراکزی برای تنفس اقتصاد ملی تلقی شود. البته ایجاد مناطق آزادی فاقد زیرساخت‌های مناسب و در محدوده‌هایی وسیع و غیرقابل فنس‌کشی می‌تواند با کاهش درآمدهای مالیاتی و گسترش قاچاق و از بین بردن تقسیمات کشوری، آثار مخربی نیز بر اقتصاد ملی داشته باشد... با توجه به موارد فوق به‌نظر می‌رسد مجلس شورای اسلامی می‌تواند با استفاده از ابزار نظارتی خود نسبت به رصد وضعیت عملکرد تک‌تک مناطق آزاد و ویژه اقتصادی فعلی و آسیب‌شناسی دلایل عدم تحقق برخی اهداف و احصای مشکلات پیش روی این مناطق اقدام و با راهبرد پرهیز از توجه صرف به تمایلات منطقه‌ای در ایجاد مناطق آزاد و ویژه‌ی جدید و استفاده از روشهای جایگزین برای توسعه اقتصادی منطقه‌ای، ابتدائاً مانع ایجاد مناطق جدید تا رفع نسبی مشکلات پیشروی مناطق آزاد و ویژه فعلی شده و با استفاده از ابزار تقنینی خود جهت اصلاح برخی خلأهای قانونی موجود در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی اقدام نماید».

جمع بندی و نتیجه گیری:

با توجه به بررسی های صورت گرفته توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مناطق آزاد فعلی کشور با توجه به شاخص های مختلف مانند نسبت صادرات این مناطق به صادرات کل کشور، نسبت صادرات این مناطق به واردات آنها، جذب سرمایه گذاری خارجی و نهایتا توسعه فناوری پیشرفته، کارنامه موفق و قابل قبولی ندارند. به همین دلیل، بازوی کارشناسی مجلس مخالف افزایش تعداد مناطق آزاد تا پیش از رفع نسبی مشکلات پیشروی مناطق آزاد فعلی است. به عبارت دیگر، این مرکز پژوهشی از مدافعین اولویت توسعه کیفی مناطق آزاد بر توسعه کمّی آنها است. با توجه به اشکالات متعدد افزایش مناطق آزاد قبل از اصلاح وضعیت فعلی آنها از دیدگاه مرکز پژوهش های مجلس و بسیاری از کارشناسان، انتظار می رود نمایندگان مجلس در هنگام بررسی لایحه «ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و دوازده منطقه ویژه اقتصادی» در صحن علنی مجلس دقت بیشتری داشته باشند و با افزایش مناطق آزاد موافقت نکنند.

پژوهش  خبری صدا و سیما