- امروزه موسسات اعتباری بانکی و غیربانکی مختلف با نام‌های گوناگون در کشور تاسیس شده‌اند که از یک طرف معاملاتی شبیه بانک‌ها دارند و از طرف دیگر به نام بانک نمی‌باشند، در نتیجه از جهت شمول قانون محل اختلاف هستند.

- در ماده 44 قانون اساسی، بانکداری در کنار صنایع مادر و معادن بزرگ به بخش دولتی واگذار شد‌. نتیجه طبیعی این نگرش به صنعت بانکداری این شد که قانون عملیات بانکی بدون ربا در جاهای مختلف رنگ دولتی به خود گیرد.

-تجربه صنعت بانکداری بدون ربا و تنوع و تحولات اقتصادی جوامع اسلامی نشان می­ دهد که قانون عملیات بانکی بدون ربا نباید در الگوی خاصی منحصر شود، بلکه باید چنان جامع و کامل طراحی شود که هر هر مؤسسه اعتباری بانکی یا غیر بانکی بتواند متناسب با اهداف و ماهیت خودش از ابزارها و راهکارهای آن قانون گزینش کرده، به فعالیت اعتباری بپردازد.

- یکی از چالش های مهم صنعت بانکداری در عصر حاضر مشکل تأخیر تسویه و تأخیر در پرداخت دیون بانکی است. استفاده کنندگان از تسهیلات بانکی به دلایل مختلف، مانند ورشکستگی، عدم تحقق برنامه های پیش بینی شده بنگاه، تغییر سیاست های اقتصادی دولت، سوء استفاده و نقض عهد، بدهی خود به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی را در سررسیدهای مقرر نمی‌پردازند.

- قانون فعلی بانکداری بدون ربا هیچ راهکاری برای ارتباط بین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری ایران با بانک ­های بدون ربای سایر کشورهای اسلامی و با بانک‌های متعارف دنیا در نظر نگرفته است، در حالی که با استفاده از برخی قراردادهای شرعی می‌توان حتی با بانک­های ربوی و متعارف دنیا تعامل کرد.

-  در قانون فعلی بانکداری بدون ربا روش و نهاد خاصی برای نظارت و کنترل معاملات بانکی از جهت انطباق با قانون دیده نشده و طی اجرای بانکداری بدون ربا نیز هیچ نظارت و کنترلی از این جهت صورت نگرفته است.

-  یک قانون پویا باید راهکارهای لازم برای تحقیق و توسعه را در درون خود داشته باشد تا فعالان اقتصادی در تنگنای فرایند طولانی مدت تغییر قانون گرفتار نشوند. قانون فعلی بانکداری بدون ربا از چنین خصیصه‌ای خالی است و برای هر نوع تغییر و تحولی نیاز به بازنگری در خود قانون است.

پژوهش خبری صدا و سیما: با پیروزی انقلاب اسلامی، حذف ربا از نظام بانکی و اصلاح سیستم بانکی که تا آن زمان از فعالیت ­های متعارف بانکداری دنیا پیروی می­ کرد، به عنوان یکی از اولویت ­های اصلی اقتصادی دولت وقت در دستور کار قرار گرفت و برهمین اساس، در قانون بودجه عمومی کشور در ‌سال ١٣٦٠ تبصره‏اى طرح شد که این تبصره آغازگر تغییری شگرف در مهم‌ترین بخش اقتصادی کشور یعنی نظام بانکداری بود. به دنبال آن، پس از بررسی­ های لازم توسط اساتید و کارشناسان نظام بانکی، لایحه قانون بانکداری بدون ربا تقدیم مجلس شد و پس از بحث و بررسی درباره آن، در نهایت در 8 شهریور 1362 مجلس شورای اسلامی با اندکی تغییرات قانون بانکداری بدون ربا را تصویب و دهم شهریور با یک تغییر درخواستی از سوی شورای نگهبان، به تأیید نهایی رسید. اما با گذشت بیش از سه دهه از عملیات بانکی بدون ربا در کشور، آنچه که هدف این قانون درخصوص اجرای بانکداری اسلامی و حذف هرگونه عملیات ربوی از سیستم بانکی کشور بوده است، محقق نشده و این موضوع، باعث بروز مشکلات و چالش ­هایی در دیگر بخش ­های اقتصادی شده است. براین ­اساس، به مناسبت دهم شهریور ماه، سالروز تصویب قانون بانکداری بدون ربا، نوشتار ذیل با مروری بر سیر تصویب این قانون، اشکالات و ایراداتی را که به زعم کارشناسان و صاحب نظران نظام بانکی بر این قانون وارد است، بررسی کرده و در پایان نیز، نظرات و حرف و حدیث ­هایی که درباره طرح اصلاح قانون جدید بانکداری بدون در مجلس نهم مطرح شده بود، بیان می ­شود.

 سیر تصویب قانون بانکداری بدون ربا در کشور

قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، محور اساسی فعالیت ­های بانکداری در کشور، همانند دیگر بانک­ های متعارف دنیا، سیستم بهره بود. بانک­ ها در قالب انواع سپرده­ های بانکی، پس ­اندازها و وجود مازاد بر نیاز مصرفی مردم را جذب می ­کردند و متناسب با مبلغ و مدت سپرده­ گذاری به آنان بهره می ­پرداختند. از سوی دیگر، وجوه جمع آوری شده را در قالب وام و اعتبارات با بهره در اختیار مصرف­ کنندگان، تولیدکنندگان و بازرگانان قرار می ­دادند. اما با پیروزی انقلاب اسلامی، اصلاح قوانین بانکی و تغییر در سیستم بهره یکی از ضروریات تغییر در فعالیت­ های بانکی بود؛ بر همین اساس شورای پول و اعتبار در جلسه 03/ 10/ 1358 بهره را از نظام بانکی حذف و «سیستم سود تضمین شده و کارمزد» را جایگزین آن کرد و این سیستم از ابتدای سال 1359 به اجرا گذاشته شد. اما سیستم جدید نیز، در زمینه جذب سپرده ­ها و اعطای وام و اعتبار، اشکالات فقهی و اقتصادی متعددی داشت، که از جمله آنها عبارتند از:

1. ماهیت حقوقی تمام انواع سپرده ­های جاری، پس ­انداز و مدت ­دار در بانکداری ربوی قرض بود، سپرده گذار با افتتاح حساب و اعطای وجوه به بانک در حقیقت به بانک قرض می­ دهد. بنابراین پرداخت هر نوع زیاده به هر اسمی ربا خواهد بود؛ در نتیجه تعیین سود تضمین شده به مبلغ 7 یا 5/ 8 درصد برای سپرده های پس ­انداز و مدت­ دار چیزی جز تغییر اسم ربا و بهره به سود نبود.

2. مطابق فقه اسلامی بانک­ ها و موسسه ­هایی مانند صندوق­ های قرض­ الحسنه که به اعطای تسهیلات و اعتبارات به اشخاص حقیقی یا حقوقی اقدام می ­کنند، مجاز هستند برای تأمین هزینه ­های پرسنلی، تأسیسات و ...، مبلغی به عنوان کارمزد از گیرندگان تسهیلات دریافت کنند، بدیهی است این کارمزد باید در برابر ارائه خدمات و متناسب با هزینه ­های آن باشد و گرفتن هر نوع زیاده در مقابل خود تسهیلات هر چند به اسم کارمزد، ربا و حرام است.

3. در نظام سود تضمین شده اگر براساس کارمزد واقعی عمل شود(یعنی یک یا دو درصد تسهیلات داده شود) از یک طرف به جهت اینکه بانک نمی ­تواند سودی برای صاحبان سپرده بپردازد با کاهش شدید منابع روبه ­رو خواهد شد(اکثر سپرده گذاران وجوه خود را از بانک گرفته به دیگر بازارهای پولی و مالی یا خارج از کشور می­برند) و از طرف دیگر به جهت ارزان بودن هزینه استفاده از تسهیلات، بانک با انبوه متقاضیان وام و اعتبار روبه ­رو خواهد شد و اگر به اسم کارمزد درصد قابل توجهی از متقاضیان تسهیلات گرفته و به صاحب سپرده بپردازند، اگرچه می ­توانند منابع کافی در اختیار داشته باشند و در اعطای تسهیلات نیز با مشکل روبه ­رو نشوند؛ اما در این صورت فقط اسم نظام بهره عوض شده اما حقیقت بهره برقرار است، در نتیجه ربا و ممنوع خواهد بود. 

در واقع، سیستم جدید تنها توانست نرخ بهره را تحت عنوان نرخ سود تضمین شده برای سپرده گذاران و نرخ کارمزد را برای بخشی از متقاضیان وام و اعتبارات کاهش دهد؛ به همین دلیل، "سیستم سود تضمین شده و کارمزد" با اعتراضات جدی علمای حوزه، اقتصاددانان مسلمان و کارشناسان بانکی معتقد به بانکداری بدون ربا مواجه شد و این موضوع، سبب شد مجلس شورای اسلامی در تبصره شماره 54 قانون بودجه سال 1360 دولت را موظف به ارائه لایحه ­ای جهت حذف بهره از نظام بانکی کند. در این تبصره آمده بود:

دولت موظف است از تاریخ تصویب این قانون برای حذف ربا از سیستم بانکی و اصلاح سیستم بانکی در اسراع وقت مطالعات لازم را انجام داده و لایحه مربوط را به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید و به هر حال این مطالعات و بررسی ­ها و تقدیم لایحه نباید از شش ماه تجاوز کند. 

سرانجام، پس از بررسی­ های اولیه لایحه عملیات بانکی بدون بهره در تاریخ پانزدهم اردیبهشت 1361 به هیئت دولت ارائه و بعد از تصویب لایحه در هیئت وزیران، در بیست و یکم همان ماه، لایحه تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. این لایحه که شامل 5 فصل و 27 ماده بود، در جلسات متعدد مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار گرفت و در نهایت روز سه شنبه 8 شهریور 1363 به تصویب نهایی رسید و در تاریخ دهم شهریور همان سال با یک تغییر درخواستی از سوی شورای نگهبان، مورد تأیید شورای نگهبان نیز قرار گرفت و پس از تصویب آیین ­نامه­ ها و دستورالعمل ­های مذکور از سوی هیأت دولت و شورای پول و اعتبار در زمستان 1362، قانون عملیات بانکی بدون ربا در 5 فصل شامل «فصل1- اهداف و وظایف نظام بانکی»، «فصل 2- تجهیز منابع پولی»، «فصل 3- تسهیلات اعطایی بانکی»، «فصل 4- بانک مرکزی جمهوری اسلامی و سیاست پولی» و «فصل 5- متفرقه» و 27 ماده از ابتدای سال 1363 به همه بانک ­ها ابلاغ و اجرایی شد.   البته ماده 15 این قانون در سال 1382 مورد بازنگری قرار می­ گیرد و با افزودن دو تبصره به آن، مجدد به تصویب مجلس شورای اسلامی می­ رسد.

 اشکالات وارده بر قانون بانکداری بدون ربا

با گذشت بیش از سه دهه از اجرایی شدن قانون عملیات بانکی بدون ربا در کشور، بسیاری از کارشناسان معتقدند به دلیل برخی اشکالات و نواقصی که بر قانون بانکداری بدون ربا وارد است، بخشی از فعالیت­ های بانکی همچنان از ماهیت ربا و بهره فاصله نگرفته­ اند. بر این اساس، ایرادات و اشکالاتی که کارشناسان و صاحبنظران در حوزه بانکداری بدون ربا بر این قانون مطرح کرده ­اند در 10 محور قابل بررسی است که عبارتند از:

1- فقدان ارائه تعریفی روشن و کاربردی از نظام بانکی و تبیین قلمرو شمول قانون

یک قانون مناسب باید از جهت قلمرو شمول قانون روشن و گویا باشد، این ویژ‌گی در قانون فعلی رعایت نشده است. امروزه موسسات اعتباری بانکی و غیربانکی مختلف با نام‌های گوناگون در کشور تاسیس شده‌اند که از یک طرف معاملاتی شبیه بانک‌ها دارند و از طرف دیگر به نام بانک نمی‌باشند، در نتیجه از جهت شمول قانون محل اختلاف هستند. مانند موسسات مالی اعتباری، تعاونی ­های اعتبار، شرکت ­های لیزینگ و امثال آنها که از یک طرف با طراحی انواع ابزارهای بانکی اقدام به تجهیز منابع پولی می‌کنند و از طرف دیگر به شیوه‌های گوناگون به تخصیص آن منابع می‌پردازند. این نوع مؤسسات اعتباری گرچه در ابتدای کار به دلیل حجم کم فعالیت‌ها نگران کننده نیستند، اما با گسترش دامنه فعالیت­شان به ویژه زمانی که بتوانند از طریق خلق پول روی حجم نقدینگی تاثیر گذارند، بسیار خطر آفرین خواهند بود. براین اساس ضرورت دارد تمام موسسات اعتباری بانکی و غیربانکی مشمول قانون باشند و قانون با صراحت کامل تکلیف آنها را روشن کند.

2- متأثر شدن قانون از شرایط اقتصادی اول انقلاب به ویژه از نگرش دولتی بودن بانک‌ها

در تاریخ 17/ 3/ 58 شورای انقلاب اسلامی (نهاد قانون­ گذاری کشور در آن زمان) لایحه‌ای را به تصویب رساند که نظام بانکی کشور را ملی اعلام کرد. براساس این لایحه 28 بانک، 16 شرکت پس‌انداز و وام و 2 شرکت سرمایه‌گذاری، ملی اعلام شدند و مالکیت آنها از بخش خصوصی سلب و به دولت واگذار گردید. سپس در ماده 44 قانون اساسی، بانکداری در کنار صنایع مادر و معادن بزرگ به بخش دولتی واگذار شد‌. نتیجه طبیعی این نگرش به صنعت بانکداری این شد که قانون عملیات بانکی بدون ربا در جاهای مختلف رنگ دولتی به خود گیرد.

به طور مثال، در بند دوم از اهداف نظام بانکی، فعالیت در جهت تحقق اهداف و سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادى دولت جمهورى اسلامى با ابزارهاى پولى و اعتبارى، به عنوان یکی از اهداف پنجگانه نظام بانکی مطرح شده است.

مطابق ماده 8، بانک ­ها مأموریت یافته‌اند در طرح­ هاى تولیدى و عمرانى مستقیماً به سرمایه‌گذاری مبادرت نمایند و برنامه این نوع سرمایه گذاری ­ها باید در ضمن لایحه بودجه سالانه کل کشور به تصویب مجلس شوراى اسلامى برسد.

مطابق ماده 9، بانک‌ها به منظور ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش امور بازرگانى، در چارچوب سیاست­ هاى بازرگانى دولت، منابع مالى لازم را براساس قرارداد مضاربه در اختیار مشتریان با اولویت دادن به تعاونی ­هاى قانونى قرار می‌دهند.

مطابق ماده 10، بانک‌ها به منظور ایجاد تسهیلات لازم در گسترش امر مسکن با هماهنگى وزارت مسکن و شهرسازى، واحدهاى مسکونى ارزان قیمت به منظور فروش اقساطى و یا اجاره به شرط تملیک احداث می‌نمایند.

3- قابلیت نداشتن برای طراحی الگوهای متناسب با انواع مؤسسات اعتباری بانکی و غیربانکی

تجربه صنعت بانکداری بدون ربا و تنوع و تحولات اقتصادی جوامع اسلامی نشان می­ دهد که قانون عملیات بانکی بدون ربا نباید در الگوی خاصی منحصر شود، بلکه باید چنان جامع و کامل طراحی شود که هر الگوی عملیاتی را بتواند پوشش دهد، به‌ عبارت دیگر هر مؤسسه اعتباری بانکی یا غیر بانکی بتواند متناسب با اهداف و ماهیت خودش از ابزارها و راهکارهای آن قانون گزینش کرده، به فعالیت اعتباری بپردازد.

برای مثال، اگر بانک یا مؤسسه‌ای بخواهد تنها با استفاده از عقود انتفاعی با سود معین فعالیت کند، قانون باید ظرفیت آن را داشته باشد، اگر بانک یا مؤسسه‌ای بخواهد تنها با استفاده از عقود انتفاعی مشارکتی با سود انتظاری و متغیر فعالیت کند، قانون ظرفیت آن را داشته باشد، اگر مؤسسه‌ای بخواهد تنها با عقود غیرانتفاعی مثل قرض‌الحسنه فعالیت کند همین­طور، و اگر بانک یا مؤسسه بخواهد ترکیبی از همه یا بخشی از آنها را داشته باشد. باید قانون ظرفیت لازم را داشته باشد.

4- فقدان جامعیت و نارسائی قانون نسبت به اهداف و سلیقه‌های سپرده‌گذاران

یک نظام بانکی کامل باید با طراحی انواع سپرده‌ها و تسهیلات توان جذب وجوه مازاد همة سپرده‌گذاران را داشته باشد. مطالعه اهداف، انگیزه‌ها و روحیات سپرده‌گذاران در جوامع اسلامی نشان می‌دهد که دست‌کم با افراد ذیل مواجه هستیم:

- کسانی که برای استفاده از خدمات حساب جاری به سپرده‌گذاری اقدام می‌کنند؛

- کسانی که برای مشارکت در ثواب اعطای قرض‌الحسنه به سپرده‌گذاری اقدام می‌کنند؛

- کسانی که به قصد کسب امتیاز تسهیلات، سپرده‌گذاری می‌کنند؛

- کسانی که برای کسب سود معیّن سپرده‌گذاری می‌کنند و حاضر به پذیرش ریسک نیستند؛

- کسانی که برای رسیدن به سود انتظاری بالاتر سپرده‌گذاری می‌کنند و آمادۀ پذیرش ریسک هستند.

قانون فعلی بانکداری بدون ربا افزون بر اینکه برخی از این نیازها را جواب نمی‌دهد یا کامل جواب نمی‌دهد، با برخی نارسائی‌های فنی و شرعی نیز مواجه است.

5- فقدان جامعیت و نارسائی قانون نسبت به اهداف و سلیقه‌های متقاضیان تسهیلات

در ناحیه اعطای تسهیلات نیز قانون فعلی با مشکلات و نارسایی‌هایی مواجه است، در برخی موارد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی راهکار لازم برای اعطای تسهیلات را ندارند، در مواردی راهکار موجود متناسب با نیاز مشتری نیست در نتیجه خیلی از قراردادها صوری می‌شود و در برخی موارد امکان اجرای صحیح آن در بانک‌ها وجود ندارد و یا نیازمند هزینه عملیاتی بالایی است. این در حالی است که غنای فقه اسلامی و تجربه بعضی از بانک ­های بدون ربا نشان می‌دهد که با وارد کردن عقود مناسب­تر می‌توان خلاء موجود را پر کرد. توضیح این نکته ضروری است که برخلاف الگوی عملیاتی که باید ساده و روان باشد، قانون نیز باید کاملتر و غنی‌تر باشد؛ زیرا در این صورت هر یک از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی می­ توانند متناسب با اهداف و توانائی‌های خود ظرفیت‌های قانون و ابزارهای بکار رفته در آن را گزینش کنند.

6- فقدان جامعیت و نارسائی ابزارهای سیاست پولی استفاده شده در قانون

تنظیم قانون عملیات بانکی بدون ربا در ایران زمانی انجام گرفته است که بانکداری بدون ربا چه در عرصه نظری و چه در عرصه عملی دوره طفولیت خود را می‌گذراند و در خیلی از ابعاد بانکداری به ویژه در مباحث بانک مرکزی و سیاست‌های پولی و ابزارهای آن، کار تحقیقی زیادی صورت نگرفته بود، در نتیجه طراحان قانون عملیات بانکی بدون ربا از باب احتیاط برخی از ابزارهای مشروع چون تغییر در نرخ سپرده قانونی، تغییر در نرخ تنزیل مجدد و عملیات بازار باز از طریق ابزارهای مالی اسلامی را کنار گذاشته و به ابزارهایی روی آورده‌اند که اولاً از جهت مفهوم ابهام دارند، ثانیاً کارایی لازم را ندارند.

7- فقدان راهکار مناسب برای مواجهه با مطالبات معوّقه

یکی از چالش های مهم صنعت بانکداری در عصر حاضر مشکل تأخیر تسویه و تأخیر در پرداخت دیون بانکی است. استفاده کنندگان از تسهیلات بانکی به دلایل مختلف، مانند ورشکستگی، عدم تحقق برنامه های پیش بینی شده بنگاه، تغییر سیاست های اقتصادی دولت، سوء استفاده و نقض عهد، بدهی خود به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی را در سررسیدهای مقرر نمی‌پردازند، برای جلوگیری از این نوع مشکلات، قوانین بانکداری متعارف و بدون ربای دنیا ابزارهای تشویقی و توبیخی متناسبی برای استفاده‌کنندگان از تسهیلات بانکی در نظر می‌گیرند، قانون فعلی بانکداری بدون ربای ایران خالی از این ابزارها است.

8- فقدان راهکار ارتباطی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی ایران با بانک‌های بدون ربا و متعارف دنیا

شرایط اقتصادی جوامع امروزی چنان پیچیده و متحول است که هر بانک یا موسسه اعتباری اگر بخواهد با کارایی بالا فعالیت کند نیازمند ارتباطات مالی گسترده و سریع با سایر بانک ها و موسسات اعتباری است. گاهی یک بانک یا موسسه اعتباری، برای چند ماه یا چند روز و یا چند ساعت با کسری نقدینگی مواجه است در حالی که همزمان بانک یا موسسه اعتباری دیگری از مازاد نقدینگی برخوردار است. وجود راهکارهای مناسب برای استفاده از منابع یکدیگر باعث بالا رفتن کارایی و سود همه بانک‌ها و موسسات اعتباری می‌شود. قانون فعلی بانکداری بدون ربا هیچ راهکاری برای ارتباط بین بانک‌ها و موسسات اعتباری ایران با بانک­های بدون ربای سایر کشورهای اسلامی و با بانک‌های متعارف دنیا در نظر نگرفته است، در حالی که با استفاده از برخی قراردادهای شرعی می‌توان حتی با بانک ­های ربوی و متعارف دنیا تعامل کرد.

9- فقدان راهکار مناسب برای نظارت و کنترل شرعی فعالیت بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی

به اعتقاد همه صاحبنظران، عملیات بانکداری بدون ربا با بانکداری متعارف تفاوت های اساسی و زیادی دارد، در نتیجه نیاز به نظارت مستمر و دقیق دارد تا قانون جدید به نحو کامل اجرا گردد، و این در حالی است که در قانون فعلی بانکداری بدون ربا روش و نهاد خاصی برای نظارت و کنترل معاملات بانکی از جهت انطباق با قانون جدید دیده نشده و طی اجرای بانکداری بدون ربا نیز هیچ نظارت و کنترلی از این جهت صورت نگرفته است. برای مثال، در میان هزاران پرونده تخلف و اختلاس بانکی موردی پیدا نمی‌شود که بانک یا فرد خاصی به خاطر عدم رعایت اصول شرعی قرارداد‌ها و یا به خاطر تخلف از قانون عملیات بانکداری بدون ربا توبیخ شده باشد، یا بدون هیچ توجیه قابل قبولی شعب خارجی بانک‌های ایرانی حتی در کشور‌های اسلامی به صورت رسمی و آشکار به معاملات ربوی مشغول هستند. بر این اساس وجود کمیته‌ای فقهی که انطباق عملیات بانکداری بر موازین شرعی را کنترل کند، ضروری است.

10- فقدان راهکار مناسب برای تحقیق و توسعه بانکداری بدون ربا