عملیاتی نشدن قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی

به گزارش سرویس پژوهش خبرگزاری صدا وسیما: طرح مسئله در ایران حدود ۱۶.۵ میلیون هکتار زمین زراعی وجود دارد که اغلب به صورت قطعات پراکنده و در اندازه های مختلف مورد بهره برداری قرار می گیرند. پراکندگی قطعات اراضی کشاورزی سنتی ایران در نظام ارباب و رعیتی و قبل از اصلاحات ارضی به علت عوامل طبیعی اقتصادی اجتماعی و سیاسی به وجود آمد. این پراکندگی، استفاده از دستاورد‌های علمی و فنی و تکنولوژی، سرمایه گذاری در بخش تحقیقات، ارتباطات و نهاده های کشاورزی را مشکل و گاهی غیرممکن می سازد. امروزه پراکندگی قطعات زمین، مانع اساسی راه پیشرفت و توسعه کشاورزی و جامعه روستایی می باشد.

پراکنش اراضی علاوه بر ایجاد اشکال فنی در بهره برداری صحیح از آب، به پایین بـودن میـزان بهـره وری، بالا بودن هزینه های تولید، اتلاف منابع، تثبیت و گسترش الگـوی نامناسـب زراعـی، غیرکـارا کـردن مـدیریت مزرعه، عدم استفاده مؤثر از ماشین آلات، اخـتلاف میـان کشـاورزان و تضـعیف همبسـتگی هـای اجتمـاعی در جامعه ی روستایی و سرانجام فقر و مهاجرت روستاییان می انجامد. نتایجی که هر یک شاخصی از شاخص هـای توسعه نیافتگی به حساب می آیند هـمچنـین، پراکنـدگی اراضی باعث شده تا انتقال کشاورزی از سنتی به پیشرفته و توسعه کشاورزی با کندی انجام شود.

هزینـه هـای بالای تولید، کمبود درآمد، محرومیت استفاده ی بهینه از ماشین آلات و دسـتاورد‌های فنـی و علمـی جدیـد در فعالیت-های تولیدی و همچنین فقر روستایی به عنوان شاخص توسعه نیافتگی در ارتبـاط بـا پراکنـدگی زمـین قرار دارد. بنابراین، در جهت رسیدن به خودکفایی و امنیت غذایی و توسعه کشاورزی ضرورت دارد که از خرد شدن اراضی کشاورزی جلوگیری و با کمک دولت و مشارکت کشاورزان و بخش خصوصی طرح یکپارچه سازی کشاورزی اجرا شـود.

قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی در سال ۱۳۸۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و به موجب این قانون در اجرای هر گونه طرح کشاورزی باید اصل یکپارچه بودن اراضی کشاورزی و جلوگیری از تقسیم آن به قطعات کوچک لحاظ شود. طبق قانون برای حفظ یکپارچه سازی اراضی حد نصاب قانونی و کارشناسی در نظر گرفته شده است که کمتر از آن میزان نباید اراضی یکپارچه تبدیل به اراضی خرد و کوچک با عدم صرفه اقتصادی شود. توجه به اجرایی شدن این قانون امنیت پایدار غذایی در کشور ایجاد می کند و درآمد مکفی و قابل قبولی را برای بهره برداران به همراه خواهد داشت.

حال سؤالی که باید از مسئولان وزارت جهاد کشاورزی پرسید این است که در این پانزده سالی که از تصویب قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی می‌گذرد و از سوی رئیس جمهور وقت به وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ شده چه کرده-اند؟ چرا هنوز این موضوع اجرایی و عملیاتی نشده است و چه اقداماتی در این زمینه صورت گرفته است؟

قوانین بالادستی سند
- قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی در سال ۸۵ توسط رئیس جمهور وقت برای اجرا به وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ شد. در این ابلاغیه آمده بود:
«قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی جلسه علنی روز سه‌شنبه مورخ بیست و پنجم فروردین ماه یکهزار و سیصد و هشتاد و سه مجلس شورای اسلامی تصویب و با توجه به ایراد شورای نگهبان، در جلسه مورخ ۲۱/ ۱۱/ ۱۳۸۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام با اصلاحاتی در مواد (۱)، (۲) و (۳) به تصویب نهایی رسیده و طی نامه شماره ۱۹۲۰۸۴ مورخ ۱۳/ ۱۲/ ۱۳۸۵ از سوی مجلس شورای اسلامی واصل گردیده است، به پیوست جهت اجرا ابلاغ می‌گردد.»

چرایی و اهمیت موضوع
با توجه به اهمیت و جایگاه بخش کشاورزی در توسعه در سطوح مختلف، به ویژه توسعه روستایی از طریق ایجاد زمینه های اشتغال، درآمد و نگهداشت جمعیت، این بخش با چالش های ساختاری متعددی مواجه است. از جمله این چالش ها که با بهره وری عوامل تولید ارتباط زیادی دارد، می توان به ساختار مالکیت اراضی کشاورزی از قبیل تقطیع بسیار زیاد و پراکندگی قطعات متعلق به هر یک از کشاورزان و به تبع آن افزایش هزینه فعالیت های کشاورزی، هدر رفت نهاده های تولید، کاهش راندمان تولید و نظایر آن اشاره کرد؛ بنابراین در بیشتر کشور‌های مواجه با این چالش برای ایجاد تحرک در توسعه روستایی از سیاست های یکپارچه سازی اراضی به عنوان یک ابزار موفق بهره گرفته شده است. در ایران یکپارچه سازی اراضی کشاورزی در دو دهه اخیر به صور محدود و در تعداد انگشت شماری از روستا‌ها به صورت مشارکتی و توافقی صورت پذیرفته است و علی رغم اهمیت موضوع، به دلیل چالش هایی که بر سر راه این امر قرار دارد که به طور عمده مسائل اجتماعی و مالی کشاورزان می باشد، سایر روستا‌ها به طور غیراقتصادی به فعالیت کشاورزیشان می پردازند.

قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی در سال ۱۳۸۵ در دولت نهم و از سوی رئیس جمهور وقت برای اجرا به وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ شد، اما پس از گذشت ۱۵ سال، هیچ اقدام درباره این قانون انجام نشده است. وزارت جهاد کشاورزی طی این مدت مشکلات قانونی، فرهنگی و حتی شرعی را به عنوان مانع اجرای این قانون مطرح کرده است.

این قانون به منظور یکپارچه کردن زمین‌های کشاورزی ابلاغ شد چرا که هر گونه مکانیزاسیون کشاورزی تنها در قطعات بیش از ۵ هکتار امکان پذیر است. اما در کشور میانگین قطعات زمین‌های کشاورزی ۱.۲ هکتار است و در مناطق شمال کشور این میانگین به کمتر از یک هکتار می‌رسد. قطعات کوچک‌تر اجرای کشاورزی مکانیزه را محدود می‌کند و به همین دلیل تولید در کشور ما قیمت تمام شده بالایی دارد و همواره تولیدکنندگان از حاشیه سود اندک خود گلایه دارند که ریشه بسیاری از این‌ها را در قیمت تمام شده بالا باید جستجو کرد. قانون‌گذار با درک این مهم این قانون را ابلاغ کرده بود.

قانونگذار در موادی که در این قانون قید شده بود وزارت جهاد را ملزم کرده بود که از خرد شدن اراضی کشاورزی به هر عنوان جلوگیری کند و همچنین به تجمیع زمین‌های خرد اقدام کند که قطعات زمین ها هم به تفکیک استان‌ها و منطقه مشخص شده بودکه حداقل آن‌ها ۵ هکتار بود.

این قانون پیش نیاز اجرای قوانین بعدی بود. یعنی با اجرا نشدن این قانون در حقیقت قوانین بعدی هم که برای اجرا به وزارت جهاد کشاورزی ابلاغ شده بود با مشکل مواجه شد که «قانون بهره وری کشاورزی» از آن جمله است. این قانون در سال ۱۳۸۹ ابلاغ شد. شاکله این قانون که در ۳۵ ماده به وزارت جهاد ابلاغ شد، افزایش بهره‌وری و کارایی بخش کشاورزی بود که در حقیقت به علت عدم اجرای قانون تجمیع اراضی ابتر باقی ماند، زیرا زیرساخت‌های اجرای این قانون که حداقل آن داشتن زمین‌هایی با ابعاد بزرگ تر است آماده نبود.

ارزش فراگیری و پرداخت سند
یکی از چالش‌های بزرگ کشاورزی در ایران که مانع تغییر روش کشاورزی و مدیریت صحیح آن برای رسیدن به استاندارد‌های کمی و کیفی جهانی می باشد، پراکندگی و کوچک شدن اراضی کشاورزی است. تقریبا ۸۶ درصد تولیدکنندگان بخش کشاورزی را در ایران خرده مالکان تشکیل می دهند و در مدت چهل سال گذشته تعداد واحد‌های تولیدی کشاورزی به بیش از دو برابر و اندازه زمین های آن‌ها به یک سوم کاهش یافته است. کوچک شدن اراضی کشاورزی پیامد منفی اقتصادی و سیاسی زیادی به دنبال دارد که از جمله آن‌ها نبود امکان مدیریت و برنامه ریزی درست برای کاهش مصرف آب و انرژی و استفاده بهینه از خاک، نیروی انسانی و ماشین آلات است که نهایتاً منجر به افزایش هزینه تولید و جلوگیری از تولید محصول با کیفیت مطلوب و استاندارد می شود.

زمین‌های کشاورزی هر چقدر خرد باشد ضریب نفوذ مکانیزاسیون کشاورزی یعنی میزان استفاده از ماشین های کشاورزی کمتر خواهد شد و کشاورزی از لاک سنتی خود بیرون نخواهد آمد، بنابراین با ادامه کشاورزی سنتی تولید هزینه های بالایی خواهد داشت، بازار چنین تولیدی هم سنتی خواهد بود که امکان کنترل این بازار برای کشاورز خرده‌پا وجود ندارد.

مطابق نتایج آخرین سرشماری عمومی کشاورزی (۱۳۹۳)، تعداد ۴ میلیون و ۴۳ هزار بهره بردار کشاورزی در کشور فعال هستند و مساحت اراضی کشاورزی کشور ۵/۱۶ میلیون هکتار است که ۷/ ۱۴ میلیون هکتار به اراضی زراعی و بقیه به باغ و قلمستان اختصاص دارد.

سابقه موضوع:

پدیده خرد شدن اراضی کشاورزی که به صورت جدی از پنجاه سال قبل آغاز و در یک دهه اخیر به طور نگران کننده ای در حال افزایش بوده اســت از جمله موانع بســیار مهم برای تحقق توسعه پایدار و امنیت غذایی در کشور به شمار می رود. با وجودی که فرآیند‌های طبیعی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصـادی، سـیاسـی و تاریخی زیادی در خردی و پراکنش اراضی کشاورزی در این سال ها نقش داشته اند، اما نقطه آغازین خرد شدن اراضـــی زراعی و باغ های کشـــور به اجرای قانون اصـــلاحات ارضـــی باز می گردد. به طوری که اجرای ناقص این قانون و همراه شــدن آن با توســعه شــهرنشــینی و افزایش جمعیت شهر‌ها و وجود مقررات دیگری از جمله ارث سبب شد تا بخش قابل توجهی از اراضـی کشـاورزی کشـور به ورطه نابودی کشـیده شـده و کاربری دیگری غیر از زراعت و باغداری پیدا نمایند.

به جرئت می توان گفت بخش قابل توجهی از تغییر کاربری های انجام شده در کشور به خصوص در دو دهه اخیر معلول پدیده خرد شدن اراضـی کشـاورزی بوده اند و این در حالی اسـت که با وجود وضع قوانین مختلف در این سال ها به دلیل عدم جامع نگری و عزم جدی برای کنترل این پدیده توفیق قابل توجهی حاصل نشده است. خوشبختانه در سال ۱۳۸۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی را تصویب نمود که با نگرشی تشویقی سعی در حفظ یکپارچگی زمین های کشاورزی دارد.

نتیجه
وزارت جهاد کشاورزی همواره دو مانع را مطرح می‌کرد نخست اینکه بر اساس قانون ارث، مردم ماترک از جمله زمین کشاورزی را بین بازماندگان تقسیم می‌کنند و این روز به روز باعث خرد شدن زمین‌ها می‌شود. اما قانون ارث که در سوره نساء آمده است به سهم‌الارث تاکید دارد یعنی وراث باید سهم را تقسیم کند نه خود مال را؛ بنابراین قانون ارث نمی‌توانست مانع اجرای این قانون باشد.

نکته دوم که وزارت جهاد کشاورزی مطرح می‌کرد این بود که کشاورزان حاضر نیستند زمین‌ها خود را با دیگران تجمیع کنند، اما این مسئله تا چه اندازه واقعیت داشت؟ ابتدا باید دید که بخش ترویج کشاورزی تا چه اندازه برای آگاهی دهی به مردم در این زمینه کار کرده است. تجربه ثابت کرده است که کشاورزان اگر به این باور برسند که انجام کاری به نفع آن‌ها است حتما می‌پذیرند، اما بخش ترویج کشاورزی نتوانست این اطلاعات و آگاهی را به کشاورزان منتقل کند.

سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی یک سازمان عریض و طویل است که بخش آموزش و ترویج آن باید به آگاهی بخشی و ترویج در بین کشاورزان کمک کند، اما نیرو‌های این بخش معمولا کمتر از پشت میز‌های خود بلند می‌شوند و کار‌های ترویجی هم بیشتر نیاز به حضور در صحنه و مزرعه دارد. یعنی آن‌ها باید با اجرای مزارع نمایشی و نمونه‌ها و الگو‌ها به کشاورزان عملا نشان دهند که این کار برای آن‌ها می‌تواند مفید باشد.

قانون خرد شدن اراضی ۱۵ سال است روی میز دولت جا خوش کرده و اجرایی نشده و تازه پس از این مدت وزیر جدید جهاد کشاورزی به دنبال اجرایی کردن آن است. اما کسی نیست دلیل اجرایی نشدن قانونی به این اندازه مهم که همه عملکرد بخش کشاورزی را تحت الشعاع قرار داده و می‌تواند انقلابی در تولید و درآمد کشاورزان ایجاد کند را توضیح دهد و سوال بزرگ این است که آیا اقدام وزیر جدید برای اجرای این قانون به نتیجه خواهد رسید یا به سرنوشت قوانین قبلی دچار می‌شود؟

قانون یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی یک قانون کامل است، اما آیین‌نامه اجرایی آن، از مشوق‌های کافی برخوردار نیست. تا مشوق‌ها جدی نباشد، کشاورز به یکپارچه‌سازی اراضی تن نمی‌دهد، زیرا از نظر فرهنگی، همکاری با دیگر کشاورز را نمی‌پسندد.

باید تمامی بخش‌های درگیر در کشاورزی برای ایجاد مشوق به کشاورزانی که در یکپارچه‌سازی اراضی مشارکت می‌کنند، همکاری کنند و اولویت دریافت مشوق‌ها با کشاورزانی باشد که در تجمیع اراضی مشارکت کرده‌اند.

یکپارچه‌سازی اراضی باید به یک پویش مردمی تبدیل شود. اغلب کشاورزان از این قانون و ضرورت اجرایی شدن آن خبر ندارند؛ بنابراین ضرورت دارد که در این مسیر، آگاهی‌بخشی کافی و مستمر همراه با تبلیغات در دستور کار قرار گیرد حتی اگر برای دولت، هزینه‌بر باشد.

پژوهشگر: علی قنبری شیرسوار