مکانیسم ماشه، ادبیات جعلی و قلدری آمریکا

به گزارش سرویس بین الملل خبرگزاری صداوسیما؛ یک شنبه، دوره ۳۰ روزه روند اعاده قطعنامه‌های لغو شده شورای امنیت علیه ایران به سر خواهد رسید و از نظر آمریکا این قطعنامه‌ها مطابق مفاد بند ۱۲ قطعنامه ۲۲۳۱ احیا خواهند شد. گمانه‌ها حاکی از این است که دونالد ترامپ، رئیس جمهوری آمریکا در سخنرانی سالانه خود در نشست عمومی سازمان ملل، فعال شدن مکانیسم ماشه علیه ایران را اعلام کند.

در این یادداشت به این سئوال پاسخ داده می‌شود که مکانیسم ماشه چیست؟ آمریکا چه تفسیری از آن دارد و در صورت فعال شدن این مکانیسم، اقدامات احتمالی ایران چه خواهد بود؟

 

از مکانیسم ماشه تا اسنپ بک
مکانیسم ماشه (Trigger Mechanism) در راستای حل‌اختلاف پیش بینی شده در برجام، فرآیندی است که اگر یکی از طرف‌های برجام به این جمع‌بندی برسد که طرف دیگر به تعهدات ذکر شده در این توافق پایبند نیست، می‌تواند به کمیسیون مشترک شکایت کند. سازوکار ماشه یا سازوکار رسیدگی به اختلاف در برجام با اصرار آمریکایی‌ها در این توافق‌نامه گنجانده شده، تا به ادعای آن‌ها، اگر ایران از برجام سرپیچی کرد، تحریم‌هایی بین‌المللی که با برجام، برچیده‌شده، دوباره بتوان بازگرداند.

سازوکار حل اختلاف که در بند‌های ۳۶ و ۳۷ برجام پیش‌بینی‌شده، هنگامی فعال می‌شود که یکی از طرف‌های برجام، اعتراض کند که طرف مقابل، به برجام متعهد نمانده است و باید این شکایت در کمیسیونی که در چارچوب برجام و با هدف نظارت بر اجرای آن تاسیس شده است بررسی شود.
اگر در بازه زمانی ۳۵ روزه، موضوع شکایت آنگونه که شاکی می‌خواهد حل و بررسی نشود، شاکی می‌تواند موضوع حل نشده را به عنوان دلیلی برای توقف اجرای تعهدات برجام در نظر بگیرد. همچنین شاکی می‌تواند با آگاه‌سازی شورای امنیت سازمان ملل درباره حل نشدن موضوع شکایت، عدم اجرای چشمگیر آن را متضمن شود. پس از آن، شورای امنیت نیز ۳۰ روز فرصت دارد تا درباره استمرار تعلیق تحریم‌ها یا بازگرداندن آن‌ها قطعنامه صادر کند.

اگر در این مدت، شورای امنیت نتواند در این زمینه قطعنامه صادر کند، تمام تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل که قبل از برجام برقرار شده بودند، به طور اتوماتیک بازمی‌گردند. به این ساز و کار، مکانیسم اسنپ بک (Snapback) یا بازگشت سریع تحریم‌ها هم می‌گویند.

نکته مهم این ساز و کار، این است که بازگشت تحریم‌ها، قابل وتو نیست بلکه «عدم بازگشت تحریم‌ها» قابلیت وتو دارد. یعنی رای گیری برای «بازگشت تحریم ها» انجام نمی‌شود بلکه برای «ادامه تعلیق تحریم ها» انجام می‌شود که حتی اگر شورا به آن رای ندهد، یک عضو دارای حق وتو می‌تواند رای را وتو کرده و عملا تحریم‌ها بازگردند.
به کار افتادن سازوکار حل اختلاف یا مکانیسم ماشه، می‌تواند تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران را بازگرداند و همه قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت بار دیگر برای همه کشور‌های عضو سازمان لازم‌الاجرا شود. در حال حاضر، اکثریت قریب به اتفاق اعضای شورا مشروعیت توسل آمریکا به این مکانیسم را نپذیرفته وعملا آنرا نادیده گرفته‌اند.

آن‌ها برای این منظور به اعلام رسمی و کتبی مواضع خود اکتفا و از توسل به اقدامات آئین نامه‌ای که ممکن بود حاکی از جدی گرفتن اقدام آمریکا باشد، خودداری کرده‌اند. اکنون این اعضای شورا، به رغم اصرار و حتی تهدید آمریکا، قاعدتا باید از گردن نهادن به تبعات این اقدام یعنی شناسایی رسمی بازگشت قطعنامه‌ها و اجرای آن‌ها نیز خودداری کنند و اقدامی در جهت انضمام مفاد این قطعنامه‌ها در قوانین داخلی خود انجام ندهند.

 

مدت زمان و مراحل فعال شدن مکانیسم ماشه تا اسنپ بک
از زمان آغاز مکانیسم ماشه تا پایان آن، ۶۵ روز طی پنج مرحله طول می‌کشد. در مرحله اول، یکی از طرفین در اولین روز آغاز مکانیسم ماشه، یکی از طرفین برجام، دیگری را به نقض برجام متهم می‌کند. در این زمان اعضای برجام این اختلاف را به کمیسیون مشترک برجام احاله می‌کنند. فقط اعضای برجام می‌توانند این ادعا را متهم کنند و اگر دولتی برجام را ترک کرده باشد، این ادعا در همان مرحله اول باقی می‌ماند و عملا مکانیسم ماشه فعال نمی‌شود. آمریکا ادعا می‌کند که مرحله اول طی شده است. 

در مرحله دوم، دولت‌های عضو برجام، کمیسیون مشترک برگزار می‌کنند. در صورت عدم حل اختلاف، مرحله سوم با برگزاری کمیسیون داوری آغاز می‌شود. مرحله چهارم، سی روز بعد از اولین دعوی، با ارجاع اختلاف به شورای امنیت و به رای گذاشتن این مسئله که آیا هنوز تحریم‌های ایران معلق بماند یا خیر؟ در مرحله پنجم، هر یک از پنج عضو شورای امنیت با حق وتو می‌تواند تحریم‌ها را بازگرداند و اسنپ بک یا بازگشت خودکار تحریم‌ها اتفاق می‌افتد.

آیا آمریکا می‌تواند مکانیسم ماشه را فعال کند؟
بر اساس گزارش نیویورک تایمز، امریکایی‌ها قصد دارند با استفاده از قطعنامه ۲۲۳۱ و نه متن برجام، به خواست خود برای بازگشت تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران از جمله تحریم‌های تسلیحاتی برسند. سند برجام بخشی از قطعنامه ۲۲۳۱ است و در این قطعنامه نام امریکا به عنوان کشور مشارکت کننده قید شده است و هنوز قطعنامه‌ای، این قطعنامه را نقض نکرده است.

به عبارت دیگر، با وجود نقض برجام از سوی دولت امریکا، هنوز قطعنامه ۲۲۳۱ به قوت خود باقیست و امریکا به عنوان کشور مشارکت کننده در این قطعنامه شناخته می‌شود. از این رو، امریکا قصد دارد فرایند تعیین شده در قطعنامه ۲۲۳۱ و نه فرایند تعیین شده در سند برجام را فعال کند.

البته به لحاظ عملی، تفاوتی میان توسل امریکا به برجام یا توسل امریکا به قطعنامه ۲۲۳۱ نیست، اما به لحاظ حقوقی، تفاوت وجود دارد و آن این که به نظر امریکایی‌ها، ایالات متحده مجاز است اجرایی شدن تمام بخش‌های قطعنامه ۲۲۳۱ از جمله تشکیل کمیسون حل اختلاف و ارجاع موضوع به شورای امنیت برای عملی سازی مکانیسم ماشه را درخواست کند؛ حتی اگر بر اساس فرمان اجرایی ترامپ، امریکا رسما مشارکت خود در برجام را پایان یافته اعلام کرده باشد.
آمریکا برای پیشبرد سیاست یکجانبه خود علیه جمهوری اسلامی ایران با کمک لابی‌های ضد ایرانی با محرویت FDD یا بنیاد دفاع از دموکراسی‌ها این طرح را پیشنهاد داده و در آن بر موارد زیر تکیه کرده است:
الف - قطعنامه ٢٢٣١ سندی مستقل از برجام است و بدلیل عضویت آمریکا در شورای امنیت علی رغم خروج از توافق هسته‌ای این کشور می‌تواند با توسل به این قطعنامه اسنپ بک را فعال کند.
ب - در قطعنامه ٢٢٣١ از لفظ (participant states) دولت‌های مشارکت کننده یا شرکت کننده در برجام به جای (members of JCPOA) اعضای برجام استفاده شده است و آمریکا هم یکی از دولت‌های مشارکت کننده در برجام بوده است. با در نظر گرفتن این مفروضات واشنگتن با تکیه بر بند‌های ٩تا١٢ قطعنامه٢٢٣١ که ذیل بند ٤١ منشور ملل متحد تعریف شده است، وارد فاز فعال سازی مکانیسم ماشه است.
۱- آمریکا بر اساس بند ١١ قعطنامه به عنوان دولت مشارکت کننده در برجام اخطار و گزارش هشدار آمیز (notification) خود در مورد عدم اجرای قابل توجه تعهدات برجامی را به شورای امنیت ارایه می‌دهد. اعضای شورای امنیت از زمان دریافت این گزارش ١٠ روز فرصت خواهند داشت در مورد رای به پیش نویس یک قطعنامه تصمیم گیری کنند.

سپس منتظر بماند تا در واکنش به این شکایت‌نامه (Notification) چین یا روسیه - با این تصور که اعضای دائمی شورای امنیت (مشخصاً آمریکا) حق وتوی قطعنامه‌های آئین‌نامه‌ای را ندارند - یک قطعنامه آئین‌نامه‌ای (Procedural motion) را در شورای امنیت به رأی بگذارند که در آن حق ارائه شکایت از جانب آمریکا (به دلیل توقف عضویت در برجام) مردود خوانده شده است.
آمریکا در این مرحله دست به یک اقدام جدید حقوقی خواهد زد تا نوتیفیکیشن این کشور‌ها را خنثی کند به این ترتیب که در این مقطع می‌تواند نسبت به اینکه قطعنامه «آئین‌نامه‌ای» یا قطعنامه «ماهوی» یا اساسی (Substantive) است اعتراض کند و با اتکاء به تاریخچه و رویه شورای امنیت - استدلال کند که هرگاه در این موارد تردید وجود داشته باشد، قطعنامه «اساسی» تلقی شده و در نتیجه قابل «وتو» خواهد بود.
با توجه به اینکه این شکایت روسیه، چین و اروپا نوعی تفسیر جدید از قطعنامه ٢٢٣١ است و بر عدم مشارکت آمریکا و نه عضویت در برجام تاکید دارد، در قالب نوتیفیکیشن قابل پیگیری نیست و باید بصورت پیش نویس قطعنامه ارایه شود. برداشت آمریکا این است که اگر این روند را محقق سازد، قادر خواهد بود قطعنامه مشترک این سه قدرت جهانی را وتو کند.
۲- اگر اعضا پس از ١٠ روز در ارتباط با رای گیری در مورد پیش نویس قطعنامه تنظیم شده بر اساس نوتیفیکیشن آمریکا به تفاهم نرسند، رییس شورای امنیت موظف به ارائه یک پیش نویس قطعنانه جهت رای گیری است. بعد از آن، اعضا تا ٣٠ روز فرصت خواهند داشت این پیش نویس را به رای بگذارند.
٣- بر اساس بند ١٢ قطعنامه ٢٢٣١ در صورت عدم موفقیت در زمینه رای به قطعنامه پیشنهادی در اجرای بند‌های ٧و١١ قطعنامه در شامگاه سی امین روز به وقت گرینویچ از زمان دریافت نوتیفیکیشن آمریکا به شورای امنیت، همه قطعنامه‌های تحریمی قبل از قطعنامه ٢٢٣١ دوباره بازخواهد گشت.

مخالفت اعضای شورای امنیت با فعال شدن مکانیسم ماشه
چین و روسیه یکی از مهمترین مخالفان فعال شدن مکانیسم ماشه و بازگشت خودکار تحریم‌ها علیه ایران هستند. دیگر اعضای شورای امنیت به جز آمریکا و جمهوری دومینیکن نیز با فعال شدن مکانیسم ماشه مخالف هستند.
دلیل مخالفت‌ها عبارت است از:
الف - ادبیات جعلی: در واقع مکانیسم ماشه در برجام وجود ندارد و آمریکا تلاش می‌کند، این اصطلاح را که در قطعنامه ۲۲۳۱ وجود دارد بر برجام تحمیل کند. به همین دلیل، حقوقدانان و کارشناسان، اصطلاح ادبیات جعلی را برای آن به کار گرفتند.
ب - تفسیر اشتباه: تفسیر روسیه، چین و اروپا از واژه مشارکت کننده یا شرکت کننده در برجام همان عضویت است و به همین دلیل تاکید می‌کند که آمریکا بدلیل خروج از برجام، فاقد صلاحیت حقوقی لازم برای فعال کردن مکانیسم ماشه است. قطعنامه شورای امنیت سند مستقلی از برجام نیست؛ بلکه مکمل آن است و کشوری که از یکی از دو سند خارج شده است، نمی‌تواند از سند مکمل علیه سند دیگر استفاده کند. از سوی دیگر، نمایندگی‌های آفریقای جنوبی، تونس، نیجر، سنت وینسنت، گرنادین و ویتنام در نامه‌هایی به شورای امنیت، درخواست آمریکا برای فعال کردن مکانیسم ماشه علیه ایران را فاقد شرایط لازم قانونی دانستند.

آن‌ها در نامه‌ای نوشتند: ما می‌خواهیم بار دیگر تصریح کنیم که قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد، بسیار روشن می‌کند که اعلان موارد پیش‌بینی شده در بند عملیاتی ۱۱ این قطعنامه باید توسط کسانی انجام شود که در برجام عضویت دارند. از نظر اعضای شورای امنیت از آنجا که قطعنامه ۲۲۳۱ و برجام به طور جدانشدنی با یکدیگر در ارتباط هستند و متقابلا مشروط شده‌اند، هر طرفی که به اختیار خود از برجام خارج شود، نمی‌تواند به عنوان یک کشور مشارکت کننده در برجام در نظر گرفته شود و به مفاد قطعنامه ۲۲۳۱ استناد کند.
ج - رویه غلط: اقدام آمریکا در نقض حقوق بین الملل، می‌تواند رویه‌های غلط تفسیر بر اساس منافع را تقویت کند. حتی برخی مقامات سابق آمریکایی نیز معتقدند؛ کاخ سفید درباره مکانیسم ماشه دچار بدفهمی شده است. وندی شرمن، مذاکره کننده ارشد سابق آمریکا در توئیتر خود در ۲۰ اوت ۲۰۲۰ ادعای ریچارد گلدبرگ، کارشناس بنیاد صهیونیستی دفاع از دموکراسی‌ها را مبنی بر اینکه آمریکا با وجود خروج از توافق هسته ای، شریک برجام محسوب می‌شود و می‌تواند از مکانیسم ماشه استفاده کند، رد کرد.

شرمن نوشت: این ادعا درست نیست. ممنوعیت موشکی و تسلیحاتی بخشی از قطعنامه ۲۲۳۱ و نه برجام است. برجام تحت پشتیبانی قطعنامه است؛ اما مکانیسم ماشه صرفا در خود برجام قرار دارد.
د - مرگ برجام: از نظر اعضای برجام، فعال شدن مکانیسم ماشه به معنای مرگ رسمی توافقنامه برجام است و از همین رو، دیگر طرف‌های این توافقنامه مخالف به کارگیری آن هستند. از نظر اروپایی ها، در صورت مرگ برجام، میراث مهم سیاست خارجی اتحادیه اروپا از بین خواهد رفت. ضمن اینکه مسئله ایران بار دیگر به مولفه‌ای بحرانی در روابط آمریکا و اروپا تبدیل خواهد شد.
ه - غیرمنطقی بودن: وانگ یی، وزیر خارجه چین، درخواست آمریکا از شورای امنیت برای فعال کردن مکانیسم ماشه را اقدامی به طور کامل غیرمنطقی توصیف کرده است. به گفته وانگ یی، آمریکا فقط منافع خود را در نظر می‌گیرد و اگر قانونی به نفعش باشد از آن حمایت و اگر نباشد، آن را رد می‌کند.
با توجه به دلایل فوق به نظر می‌رسد اعضای شورای امنیت فعال شدن مکانیسم ماشه را نپذیرند. عدم پذیرش اعاده قطعنامه‌ها همزمان ایجاب می‌کند که ۱۳ عضو شورا با احیای سازوکار‌های اجرای قطعنامه‌ها نیز مخالفت کنند. آمریکا تلاش خواهد کرد تا کمیته تحریم و پانل کارشناسی مربوطه را که مطابق قطعنامه‌های ۱۷۳۷ و ۱۹۲۹ برای نظارت بر اجرای تحریم‌ها علیه ایران ایجاد و مطابق قطعنامه ۲۲۳۱ منحل شده بودند، دوباره احیا شوند.

۱۳ عضو شورا می‌توانند با عدم مشارکت در مشورت‌ها برای تعیین رئیس چنین کمیته‌ای و عدم شرکت در جلسات آن مانع تشکیل کمیته شوند. پانل کارشناسی اگر چه برای کمک به کمیته تحریم ایجاد می‌شود، اما نهادی مستقل است که توسط دبیرکل ایجاد و اعضایش توسط او با رعایت برخی ضوابط تعیین می‌شوند.

لذا، دبیرخانه سازمان ملل و شخص دبیر کل و دفتر حقوقی دبیرخانه (OLA) که تاکنون با جدیت کوشیده‌اند در این دعوا بی‌طرف بمانند و ناچار از مداخله نشوند، در شرایط جدید در موقعیت دشواری قرار خواهند گرفت. البته کمیته پنجم مجمع عمومی که باید بودجه این کمیته و پانل را تامین کند، می‌تواند نقش مهمی در این رابطه ایفا نمایند؛ هر چند که تصمیم در مورد بودجه بعد از تشکیل آن‌ها در دستور کار قرار خواهد گرفت.

البته سابقه دارد که دیوان دادگستری بین‌المللی به درخواست شورای امنیت درگیر تفسیر مصوبات شورا بشود. اما در این مورد خاص آمریکا می‌تواند چنین درخواستی را وتو کند.
سخنرانی ترامپ خطاب به مجمع عمومی سازمان ملل که گویا ساعاتی بعد از اتمام دوره ۳۰ روزه انجام خواهد شد، تا حدودی مشخص خواهد کرد که آمریکا چه مسیری را در پیش خواهد گرفت. با توجه به جمیع جهات می‌توان احتمال داد که آمریکا قطعنامه‌ها را احیا شده، اعلام خواهد کرد و به تمام امکانات اقتصادی و دیپلماتیک خود برای تحمیل آن‌ها بر جامعه بین‌الملل متوسل خواهد شد.

به ویژه با توجه به قرار داشتن در آستانه انتخاباتی بسیار حساس، بعید است که شرایط سیاست داخلی به ترامپ اجازه کوتاه آمدن در این حوزه را بدهد؛ لذا محتمل است که ترامپ از طریق یک فرمان اجرایی و تهدید به تحریم‌های ثانویه در صدد تحمیل محتوای قطعنامه‌ها به کشور‌ها و بویژه شرکت‌ها و بانک‌های بین‌المللی برآید.

البته وجه سمبولیک چنین اقدامی غلبه خواهد داشت؛ چرا که پیش از این تحریم‌های ثانویه آمریکا به شدیدترین شکل اجرا می‌شده اند و شرکت‌های دولتی روسیه و چین نیز که منافعی در تجارت جهانی دارند، تاکنون از تحریم‌های ثانویه آمریکا، از جمله در قضیه تحریم پروژه‌های هسته‌ای در ایران تخطی نکرده‌اند و بعید است در حوزه تسلیحاتی هم تخطی کنند.

سناریو‌های واکنش احتمالی ایران در صورت فعال شدن مکانیسم ماشه
درباره واکنش احتمالی ایران به فعال شدن مکانیسم ماشه توسط آمریکا سه سناریوی محتمل، ممکن و بعید وجود دارد.

سناریوی محتمل و قوی، مقابله به مثل است به این معنا که ایران نیز از برخی تعهدات خود در چارچوب برجام خودداری کرده و تولید سوخت هسته‌ای را تا ۹۰ هزار سو افزایش داده و برحجم تولید آب سنگین بیفزاید و حتی به فروش آن اقدام کند.

احتمال افزایش تعداد سانتریفیوژ‌های پیشرفته و مراکز تحقیق و توسعه هسته‌ای نیز در این سناریو وجود دارد. این وضعیت به معنای خروج ایران از برجام نیز خواهد بود. این سناریو زمانی تقویت خواهد شد که ایران احساس کند با وجود مخالفت اعضای شورای امنیت با اقدام غیرقانونی آمریکا در عمل بر اثر فشار تحریم‌های ثانویه، تحریم‌های تسلیحاتی ایران به قوت خود باقی است.
با توجه به اینکه اقدام آمریکا از لحاظ رسمی و حقوقی، تحریف محسوب می‌شود و ممکن است اعضای شورای امنیت به آن اعتنایی نکنند و در مقابل خواسته آمریکا مقاومت کنند. به این ترتیب، تغییری در تحریم‌ها رخ نمی‌دهد و این تحریم‌ها نیز همانند دیگر تحریم‌های یکجانبه آمریکا علیه ایران خواهد بود. در این صورت، سناریوی ممکن این است که ایران نیز به صورت مشروط در برجام باقی بماند و از دیگر طرف‌های برجام بخواهد به تعهدات خود در برجام عمل کنند.
سناریوی بعید، تمکین ایران در مقابل خواسته‌های ترامپ و آمریکا و رفتن بر سر میز مذاکره‌ای است که فقط خواسته‌های قلدرمآبانه آمریکا به ایران دیکته شود.

 

نتیجه گیری
آمریکا می‌خواهد با ترکیبی از یک تفسیر غلط از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت، مکانیسم ماشه را فعال کند؛ فرایندی که عملا هم نقض برجام و هم نقض حقوق بین الملل محسوب می‌شود. آمریکا در سازمان ملل به دنبال تحریف در رویه‌های شورای امنیت سازمان ملل است تا از این طریق با شیوه‌های قلدرانه و یکجانبه خواسته‌های خود را بر اعضای دیگر تحمیل کند. با وجود این به نظر نمی‌رسد ایران تسلیم خواسته‌های سلطه‌جویانه و قلدرمآبانه آمریکا شود.