تبیین نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد

چکیده نشست پژوهشی:

• نظام "بودجه ­ريزي" عملياتي يا مبتني بر عملکرد به عنوان يک نظام مديريتي براي ارتقاي کالايي اثربخشي مصرف منابع سازماني مورد توجه جدي دولت ­ها بوده است.
• در کشور تنها روی شکل ظاهري بودجه وارد عمل شده ايم؛ یعنی بيشترشکل ظاهری بودجه را مبتنی بر عملکرد کرده­ایم تا جنبه عملیاتی آن.
• موضوع بودجه­ ریزی بر عملکرد از سال 1382 در دو بند ب تبصره 4 در قانون بودجه ارایه شد که تاکنون هم این موضوع هر ساله در بودجه مجلس پیشنهاد داده می ­شود ولی متاسفانه جنبه عینی و عملیاتی پیدا نمی­ کند. 

پژوهش خبری صدا وسیما:  نظام "بودجه­ ريزي" عملياتي يا مبتني بر عملکرد به عنوان يک نظام مديريتي براي ارتقاي کارايي و اثربخشي مصرف منابع سازماني مورد توجه جدي دولت­ ها بوده است. در اين نظام اعتبارات بودجه­ اي برمبناي عملکرد واحدهاي سازماني در راستاي توليد خدمات و يا دستيابي به پيامدها تخصيص مي­ يابد و بدين ترتيب سازمان­ ها به سمت افزايش شفافيت درنحوه مصرف منابع براي انجام فعاليت ­ها، توليد خروجي­ ها و دستيابي به اهداف و استراتژي­ ها و نيز پاسخ­گويي بيشتر سوق مي ­يابد. در بودجه ­ريزي مبتني بر عملکرد طبقه بندي عمليات به نحوي است که هدف­ ها شفاف ­تر بيان مي­ شوند، ارزيابي بودجه آسان­تر بوده و در روش هزينه ­يابي آن ارتباط بين داده و ستاده مورد توجه قرار مي گيرد که مهم­ترين هدف نظام بودجه ­ريزي مبتني بر عملکرد اصلاح نظام مديريت بخش عمومي و افزايش اثر بخشي مخارج اين بخش است.

لذا با توجه به اهمیت موضوع،ازآقای علیرضا صراف، عضو شورای راهبردی نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و مشاور سابق سازمان برنامه و بودجه و استاد دانشگاه دعوت کرده ایم تا در نشست پژوهشی ابتدا با شفاف­تر کردن نظام برنامه ­ریزی مبتنی بر عملکرد در سال­ های اخیر، به سابقه طرح و اجرایی شدن این موضوع در نظام بودجه ريزي کشور و موانع و راه حل­ های موجود این مسئله، بپردازنند.

بررسي ديدگاه يک اقتصاددان برنده جايزه نوبل در خصوص بودجه عملکردي

فریدمن میلتون اقتصادان آمریکایی و برنده جایزه نوبل از بزرگترین منتقدین دولت­ ها محسوب می­ شود. وی چند جمله کلیدی دارد که در ذیل به آن اشاره شده است.

او در یکی از جملات کلیدی خود که بسیار هم مورد بحث و نظر ما هست این است که بیان می­ کند که اگر ما مدیریت بیابان ­ها را به دولت بسپاریم، بعد از 5 سال در بیابان ­ها شن و ماسه کم می­ آوریم؛ معنای این جمله آن است که متاسفانه آن­قدر ناکارآمدی در بخش دولتی وجود دارد و یا به عبارت دیگر آنقدر ناکارآمدی جزء ذات دولت­ ها شده است که اگر بیابان نامنتهی را به دستشان بدهیم، نابودش می ­شود، چه برسد به بودجه محدود. یعنی اگر منابع نامحدود در اختیارشان قرار دهیم، آنها را نابود می ­کند، چه برسد به منابع محدود مانند منابع مالی. اما راه حل این مسئله چیست؟

یعنی مردم را از دست دولت نجات دهیم. کار را از دست دولت خارج سازیم و به دست خود مردم بسپاریم که همان بحث اصل 44 قانون اساسی که مقام معظم رهبری هم برای اجرای آن بسیار تاکید داشته و دارند. چراکه دولت­ ها نمی ­توانند به مردم ارایه خدمات بدهند. موضوع دیگر این بود که بالاخره یک بخش از دولت هم باقی می­ ماند، که باید به سبک بخش خصوصی نیز آن را اداره کنیم که این موضوع  اداره دولت به سبک بخش خصوصی  مبناي بودجه­ ریزی بر اساس عملکرد نام گرفت. برای روشن شدن موضوع یک مثال ساده بزنیم؛ شما یک واحد تایپ را برون سپاری می­ کنید و می­ خواهید آن را به صورت بخش خصوصی اداره کنید. شما باید بر اساس 3 شاخص با واحد تایپ قرارداد می ­بندید. یعنی بر اساس کمیت، کیفیت، قیمت. موقعی که می ­خواهید پول دهید، می ­گویید  چه قدر نامه تایپ کردید با چه کیفیتی و کمیتی و سپس بر اساس قیمت تمام شده به او پول می­ دهید. اما آیا تا حالا شده که در بخش خصوصي هزينه ها بر اساس بپرسيم که بخش شما چقدر نیروی انسانی، چقدر هزینه آب و برق و گاز د، چقدر هزینه اجاره، چقدر هزینه سوخت و ...دارد. حال بر اساس هزینه ­هایت این میزان پول رابه تو - بخش خصوصی- می ­دهیم. این گونه نادرست است. پس چرا وقتی که کار در بخش خصوصی نامناسب است، باید عین همان را در بخش دولتی انجام دهیم؟! در بودجه بندي بخش دولتي و دستگا ه هاي اجرايي تنها بر اساس سوالات اشتباه فوق بودجه بندي مي شودندکه اين عمل بسيار هزينه ها زا و نادرست است. و مي باست از همان اول عین بخش خصوصی با او عمل می­شد. یعنی مثلاً به ثبت احوال بگوییم که چند شناسنامه، با چه کمیتی، چه کیفیتی، با چه قیمت و ... ارائه مي دهد که بر همان اساس هر چقدر عملکرد داشت، ضربدر قيمت می­ کنیم و بر اساس قیمت تمام شده به او پول بدهیم. این در واقع تعریف بسیار ساده بودجه ریزی بر اساس عملکرد بود.

 الزامات نظام بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد از نگاه پروفسور آلن شیک

پروفسور آلن شیک یکی از اعضای هیئت علمی دانشگاه مریلند آمریکا است. وی پدر بودجه ­ریزی عملیاتی محسوب می­شود. در واقع اولین برنامه بودجه ­ریزی را در دنیا در سال 1349 در آمریکا نوشت. وی می ­گوید اداره دولت به سبک بخش خصوصی یک سری الزامات دارد که عبارت است از:

اولین الزام اینکه؛ باید مدل نوشتن بودجه دولتی را به سبک بودجه ­ای که در بخش خصوصی نوشته می ­شود، تغییر دهیم و سپس روش ­های بخش خصوصی هم باید وارد دولت شود. مثل نظام هزینه­یابی که قبلاً در صنعت بوده الان در دولت استفاده می ­شود و یا حسابداری تعهدی که ما قبلاً در دولت نداشتیم. پس همه ابزارهای بخش خصوصي کم­کم وارد بخش دولتي بايد ب­شود تا بتوانیم دولت را به سبک بخش خصوصی اداره کنیم.

دومین الزام؛ افزایش اختیارات مدیران و کاهش ورودی ­ها­ست که در واقع در نظام هزینه ­ای آنچه که کنترل می ­شود ورودی­ هاست که ما به دستگاه­ های اجرایی اعلام می­ کنیم که کجا و چقدر هزینه کن، در چه فصل هزینه کن، در میان فصول نمی ­توانی هزینه کنی، چقدر استخدام کن و چگونه استخدام کن که همه اینها کنترل ورودی­ هاست که پروفسور آلن شیک می ­گوید باید کنترل این ورودی ­ها هم مثل بخش خصوصی برداشته شود که مدیران اختیار داشته باشند ورودی­ ها را خودشان کنترل کنند و در مقابل آن خروجی­ های با کیفیت و با قیمت پایین­تر ارایه دهند. پس باید کنترل ورودی­ ها را رها کنیم و به سمت خروجی­ها سوق دهیم که موجب می­شود هم فساد کمتر شود و هم بهره ­وری دولت افزایش یابد که این اداره و هدایت دولت به سمت بخش خصوصی با همه این الزامات است که آلن شیک به آن اعتقاد دارد.

متاسفانه در کشور ما تمام کنترل بر روی ورودی­ هاست و پیش فرض موضوع هم این است که به مدیر می­ گوید که کجا خرج کن و چقدر خرج کن. که به این موضوع بودجه ­ریزی هزینه ­ای می­ گویند.

آغاز بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد از  ایران

موضوع بودجه ­ریزی بر عملکرد از سال 1382 در دو بند ب تبصره 4 در قانون بودجه ارایه شد که عین همین در بودجه 83 هم تکرار شد. در سال 1384 در قانون برنامه چهارم توسعه در قالب ماده 144 و 138 بیان شد. بعد مجدد طبق فرمایشات مقام معظم رهبری در تدوین برنامه پنجم توسعه در قالب ماده 219 و ابلاغ ایشان در ماده 10 الگوی مصرف ارایه شد. بعد در قانون پنجم توسعه ماده 219 و اکنون هم در بودجه ششم توسعه ذیل ماده 7 بند پ و در قانون مدیریت خدمات کشوری ماده 16 آمده است. اگر دقت کنیم قانونگذار از سال 1382 در یک بودجه سالیانه این موضوع را مطرح کرده و سپس این موضوع تبدیل به یک قانون 5 ساله شده که اکنون هم در قانون خدمات کشوری تبدیل به یک قانون دائمی در کشور شده است که نشان می­ دهد قانونگذار علاقمند بوده که این اتفاق بیافتد و در همه قوانین و بودجه­ ها هم روی آن تاکید کرده است.، ولی در عمل چنین نبوده و نیست.

اما از سال 1382 که این موضوع مطرح شد، هم بحث این بود که هم بودجه را مبتنی بر عملکرد تدوین کنیم و هم مبتنی بر اختیاراتی که به مدیران می­ دهیم که به گفته همان آلن شیک مدیران بتوانند کنترل ورودی ­ها را خودشان انجام دهند و منابع را کنترل کنند و از سوی دیگر هم دولت بتواند خروجی­ ها را کنترل کند که متاسفانه چنین اتفاقی نیفتاد. چرا که این موضوع در بودجه نوشته شد، اما در اجرا هیچ اتفاقی نیفتاد.

متاسفانه این الزامات در سال­های 84 تا 91 کلاً کنار گذاشته شد، و مجدد از سال 92 این موضوع مطرح شد و اتفاق خوبی که در این سال­ ها (92 تاکنون) این بود که فعالیت­ های مبتنی بر عملکرد برای اولین بار در پیوست 4 قانون بودجه 94 ؛ به چاپ رسید که هر فعالیتی با چه قیمتی انجام می ­شود که مردم بدانند که فعالیت­ های دستگاه ­های اجرایی با چه اهداف کمی و کیفی و چه قیمتی تولید می ­شود. در واقع یک نوع مسئولیت پاسخگویی دولت به مردم بود که بدانند که پول نفت و مالیات و منابع دیگر کشور چگونه خرج می­ شود، برای هر دانش آموز و هر دانشجو چقدر هزینه می­ شود. هر سند تک برگ ملکی چقدر تمام می­ شود، برای هر واحد شناسنامه چقدر هزینه می­ شود. همه این­ها در بودجه 94 برای اولین بار به چاپ رسید، ولی مشکل اینجا بود که ما هنوز قیمت تمام شده که در آن ستون پیوست 4 آمده بود، نداشتیم و با مشکل عددسازی مواجه شديم. بنابراين هزينه تمام شده به طور مشخص قابل اندازه گيري نمي باشد. اهداف کمی و سنجه­ های عملکرد روی برنامه ­ها، درست نوشته نمی­ شود. اگر هم درست انجام شود، هنوز در مرحله تدوین و ظاهرسازی قرار دارد و تنها شکل بودجه را تبدیل به بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد کرده ­ایم.

اما مرحله تخصیص چی؟ در مرحله تخصیص قرار بوده که مدیران اختیارت بیشتر داشته باشند تا بتوانند منابع را خودشان مدیریت کنند و خروجی بهتری ارایه کنند که متاسفانه این اختیارات داده نشده است. یعنی بقیه آن الزاماتی که آلن شیک در اجرای بودجه ­ریزی بر عملکرد بر آن معتقد است هیچ کدام وجود ندارد، نه اختیارات مدیران و نه کنترل خروجی ­ها که دیوان محاسبات مسئول کنترل آن است، تاکنون به صورت دقيق رصد نشده است. یعنی خروجی­ ها را نه از لحاظ کمیت، نه کیفیت و نه قیمت، نمی ­توانیم کنترل کنیم؛ از طرفی دیگر هم مدیران اختیارات ندارند که منابع را درست مدیریت کنند، روش عزل و نصب مدیران هم که آلن شیک می­ گوید پست­ های اجرایی از پست­ های سیاسی جدا شود هم هنوز اتفاق نیفتاده است. روش استخدام مدیران هم هنوز درست اجرایی نشده است، روش پرداخت و روش پاداش هم باید مانند بخش های خصوصی اجرا می­شد که انجام نشده است.

راه حل

برای راه حل این مسئله باید قانون مدیریت خدمات کشوری تغییر کند، قوانین مالی، اداری و استخدامی مالی، محاسباتی تغییر کند، قوانین دست و پاگیر و موانع اجرای مبتنی بر عملکرد و اختیارات باید حذف شود، از آن طرف باید کنترل ورودی­ ها را بیشتر کنیم تا بتوانیم کنترل خروجی­ ها را بهتر داشته باشیم.

پس هنوز در مرحله اجرا که منظور تخصیص مبتنی بر عملکرد است، هیچ کاری نتوانستیم انجام دهیم و از سوی دیگر چون زیر ساخت ­ها هم از لحاظ قانونی و هم از لحاظ تکنیکال انجام نشده است، پس تحقق این موضوع هنوز امکان­پذیر نیست.

پیشنهادهای ارایه شده در بودجه 97

البته دولت در بودجه 97 به مجلس پیشنهاد کرده است که اختیاراتی بیشتری به مدیران داشته شود و در این خصوص هم تفاهم نامه عملکردی را با آنها امضاء کرده تا مدیران بتوانند ورودی­ ها را خود کنترل کنند تا عملکرد خروجی بهتری داشته باشند. البته اگر این کار نتوانیم خروجی­ ها و کیفیت و کمیت را هم درست کنترل کنیم، با دادن اختیارات بیشتر به مدیران نمی توانیم مشکل را حل کنیم، بلکه مشکلات را مضاعف کرده و موجبات گسترش فساد و حیف و میل شدن بیشتر منابع را فراهم کرده ­ایم.

پس باید به این موضوع هم دقت بیشتر کنیم و بتوانیم قبل از اینکه اختیارات بیشتر به مدیران بدهیم و کنترل را از روی ورودی­ های برداریم، بايد قبل از آن خروجی­ ها را از لحاظ کیمت، کیفیت، و قیمت مدیریت و کنترل کنیم تا موجبات فراهم شدن رواج فساد بیشتر و حیف و میل شدن منابع نشود.

یکی از علل ایجاد و رواج فساد در کشور، آن هم فسادهای میلیاردی و چند صد هزار میلیاردی؛ عدم کنترل صحيح روی ورودی­ ها و بي توجهي به خروجی­ ها است.

البته ناگفته نماند که ما تا سال­ های 84 ستادی به نام ستاد تخصیص داشتیم که بالاخره به شکل ظاهر هم که بود فعالیت­ هایی را انجام می­ داد، اما متاسفانه این ستاد در سال 85-84 لغو شد، مجدد قرار است که این ستاد تخصیص در سال 96 راه ­اندازی شود تا بتواند تغییراتی را در بودجه 97 اعمال کند.  

کلام آخر

متاسفانه در سال­ های گذشته عملکردها در خصوص پیشنهادهای بودجه نشان داده است؛ بودجه پیشنهادی که از سوی دولت به مجلس ارایه می­ شود، بيشتر کنترل روی ورودی­ ها صورت می­ گیرد تا خروجی­ ها. ما تنها در کشور روی ظاهرسازی بودجه عمل کردیم؛ یعنی شکل ظاهری بودجه را مبتنی بر عملکرد کرده ­ایم تا جنبه عملیاتی آن.

بنابراین تجربه نشان می­ دهد که نتوانستیم بر اساس نظام بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد موفق عمل کنیم و به همین دلیل هم هست که فسادهای میلیاردی در کشور رو به افزایش است؛ چرا که کنترل بيشتر روی ورودی­ هاست تا خروجی­ ها.   

بنابراین با توجه به مطالب پیش گفت، اهداف نهایی از اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به شرح زیر می باشد:

• تغییر رویکرد از تمرکز بر ورودی ها به خروجی ها و پیامدها
• برقراری ارتباط شفاف میان منابع صرف شده و خروجی ها و پیامدها
• تبدیل اسناد بودجه به ابزاری برای برنامه ریزی اقتصادی و مدیریت عملکرد سازمانی
• اختصاص اعتبارات بودجه ای در ازای ارائه خدمات مطلوب تر به جای صرف منابع بیشتر
• افزایش انگیزه مدیران و کارکنان برای ارائه خدمات با هزینه کمتر و کمیت و کیفیت بالاتر
• متناسب سازی اختیارات و مسئولیت های مدیران
• استانداردسازی خدمات از طریق شناسایی شیوه های برتر ارائه خدمات و ترویج و تعمیم آنها

پژوهش خبری // پژوهشگر: زهره دانشمندی