اختیارات و مسئولیت‌های رئیس جمهور در قانون اساسی

چکیده مطلب:

مقام ریاست جمهوری، از اصلی ­ترین و کاربردی‌ترین ارکان حکومت­ های جمهوری است. هرچند عمر مقام ریاست جمهوری به کمتر از سه قرن، آن هم با تقسیم بندی نوین از هرم قدرت و نظام سیاسی اداره کننده حکومت، محدود است، سابقه آن، نخستین بار به سال 1787 میلادی بازمی­ گردد. این مقام از جهت صلاحیت و وظایف خود، همچنین چگونگی تعامل با دیگر قوا، همواره اهمیت فراوانی داشته است.

در این پژوهش، نوع نگاه به جایگاه رئیس جمهور در ساختار حکومتی ایران که نیمه ریاستی - نیمه پارلمانی است و اختیارات و مسئولیت‌های وی براساس قانون اساسی که در سال 58 تصویب شد و موارد اصلاحی آن در بازنگری قانون اساسی در سال 68 بررسی شده است. نویسنده این پژوهش با بررسی اختیارات رئیس جمهور که مقام دوم سیاسی کشور و مسئول قوه مجریه است، و نیز تشریح مسئولیت‌ رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی، کوشیده است نمایی روشن از جایگاه این مقام در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران ترسیم کند. در این جهت بررسی روابط میان قوه مجریه با قوه قضائیه و مقننه، ضروری به نظر می ­رسد. 

پژوهش خبری صدا و سیما:نظام­ مردم­ سالاری دو گونه است: نظام ریاستی، نظام پارلمانی. در نظام یا قوه مجریه ریاستی، رئیس جمهور را مردم، به طور مستقیم برای اداره دولت انتخاب می‌کنند. در این نظام، بر جنبه مطلق بودن تفکیک قوا بیشتر تأکید می‌شود و وزرا در برابر رئیس جمهور مسئولیت دارند. در حالی که در نظام یا قوه مجریه پارلمانی، رئیس حزب اکثریت در پارلمان به عنوان نخست وزیر انتخاب می ­شود. همچنین دولت در برابر پارلمان مسئولیت دارد؛ این روش به" تفکیک نسبی قوا "نزدیک­تر است. جمهوری اسلامی ایران که نظامی نوپاست، تحقق اهداف و آرمان ­هایی را در قالب دین اسلام در کانون توجه قرار داده است که یکی از آنها، دستیابی به حداکثر میزان مشارکت مردم در حاکمیت بر سرنوشت خود است که هیچ‌گاه پیش از پیروزی انقلاب اسلامی تحقق نیافته بود. بنابراین طراحان نظام اسلامی تلاش کردند در میثاق ملی مردم که همانا قانون اساسی است، زمینه ­های مشارکت مردم را در تأثیرگذاری بر سرنوشت خود از طریق برگزاری انتخابات، فراهم کنند. قوه مجریه یکی از قوای سه­ گانه حاکم در نظام سیاسی – حکومتی جامعه است که امور اجرایی کشور را بر اساس قوانین و مقررات مختلف مصوب قوه مقننه، تعیین می‌کند، اما واقعیت این است که بخش عمده­ای از این قوانین، به دستگاه اجرایی و بخش محدودی نیز به قوه قضائیه مربوط است. بنابراین قوه مجریه به طور کلی اجراکننده قوانینی است که رهبر معظم انقلاب تعیین می‌کنند. البته این قوانین، به موضوعاتی مربوط می‌شوند که در زمرة سیاست‌های کلی نظام هستند و پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین می ­شوند. از این‌رو بر اساس این سیاست­ های کلی، قوانین تصویب می‌شوند و به منظور اجرا در اختیار قوه مجریه قرار می ­گیرند.

قوه مجریه نیز به نوبه خود در فرآیند شکل‌گیری قانون و پیشنهاد موضوعات به صورت لایحه نقش موثری دارد؛ به همین علت چگونگی اجرای قانون و برداشت مجریان از قانون و مسائل مربوط به آن، بسی مهم است. جالب این است که به اعتقاد برخی صاحب نظران، قوه مجریه در نظام اسلامی ایران، به صورت دقیق در هیچ یک از تقسیم ­بندی­ های موجود – ریاستی یا پارلمانی – نمی­ گنجد؛ بلکه ویژگی­ هایی از هر یک را از آنِ خود کرده است.

1- روابط میان قوه مجریه با دیگر قوا

در نظام سیاسی ایران، رئیس جمهور به طور مستقیم با رأی مردم انتخاب می­ شود که ویژگی اصلی نظام‌های ریاستی است؛ ولی وزرا باید به تأئید مجلس شورای اسلامی برسند که این ویژگی نظام­ های پارلمانی است. نکته مهم دیگر این است که بر اساس قانون اساسی سال 58، قوه مجریه دارای سه رکن رهبری، ریاست جمهوری و دولت (نخست وزیری) بود؛ در حالی که با اصلاحات سال 68 و حذف نخست وزیری، ارکان قوه مجریه به رهبری و ریاست جمهوری محدود شد که اصول 60 و 113 قانون اساسی مؤید این مطلب است.

رئیس جمهور که با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود، وظایف و اختیارات متعددی بر اساس اصول قانون اساسی برعهده دارد که برخی عبارت‌اند از: اجرای قانون اساسی، امضای قراردادهای بین ­المللی، اعزام سفیران به محل ماموریت و پذیرش سفیران خارجی، ریاست شوراهای عالی کشور، ریاست هیئت وزیران و نظارت بر کار آنها و ریاست عالی سازمان­ های وابسته. در هر حال بازنگری در قانون اساسی، به نحو بارزی بر قدرت رئیس جمهور افزود و موقعیت وی را که تا پیش از آن تقریبا تشریفاتی بود، ارتقا بخشید. این موضوع توجه نیروهای سیاسی را برای به‌دست گرفتن مقام ریاست جمهوری افزایش داده است. به طور کلی شناخت عرصه­ های نفوذ متقابل قوه مجریه با دیگر قوا، بخش مهمی از موقعیت رئیس جمهور را نیز در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران آشکار می‌کند.

1-1- اقتدار نسبی قوه مقننه بر قوه مجریه :

قوه مقننه به طرق گوناگون بر موجودیت و فعالیت قوه مجریه نظارت دارد، از جمله :

1. وزرا وقتی صلاحیت و رسمیت می­ یابند که مورد اعتماد اکثریت نمایندگان باشند و رأی اعتماد بگیریند (اصل 133). هیئت وزیران همچنین پس از تشکیل و در دوران تصدی، در صورت بروز اختلاف، باید دوباره از مجلس رأی اعتماد بگیرند (اصل 78) 

2. بر اساس اصول 122، 134 و 137 قانون اساسی اعضای قوه مجریه در مقابل قوه مقننه مسئول‌اند؛. هر نماینده می­تواند یک وزیر و یک چهارم نمایندگان می ­توانند رئیس جمهور را برای پاسخ به سوال، احضار کنند (اصل 88 ). همچنین ده نفر از نمایندگان می­ توانند هیئت وزیران یا یکی از وزیران و یک سوم نمایندگان می­ توانند رئیس جمهور را استیضاح کنند. پس از استیضاح، مجلس می ­تواند وزرای دولت را عزل و برای رئیس جمهور، اعلام رأی عدم کفایت کند (اصل 89). مجلس شورای اسلامی بر کارهای دولت، نظارت استصوابی (اصل 77 تا 83 قانون اساسی) و نظارت مالی (اصل 52 تا 55) اعمال می‌کند.

قانونگذارای نیز یکی از موارد مهم نظارت و اقتدار کلی قوه مقننه بر قوه مجریه است. حدود اختیارات وزرا را قانون معین می ­کند (اصل 133) و اعضای دولت در اجرای قوانین در مقابل مجلس مسئولیت دارند (اصل 137). در این حال قوه مجریه در مواردی چند بر قوه مقننه نفوذ دارد، از جمله:

1. دولت ابتکار تهیه لوایح را در دست دارد که پس از تصویب، آنها را تقدیم مجلس می‌کند (اصل 74). تسلط دولت بر تهیه مقررات از یک طرف و آشنایی و تخصصی ناکافی نمایندگان به مفاد لوایح از طرف دیگر، موجب می­ شود که دولت نیات خود را به صورت لوایح اعمال کند، بدون آنکه مجلس در قبالِ بیشتر آنها مخالفت جدی نشان دهد. به ندرت اتفاق می­ افتد که مجلس لایحه ­ای را کامل رد کند؛ از این‌رو نفوذ قوه مجریه را بر قوه مقننه، نباید دست کم گرفت.

2. قوانین، کلیات را مطرح و جزئیات را به آئین­ نامه­ های اجرایی موکول می‌کنند. علاوه بر آن، دولت و وزرا حق تصویب آئین­ نامه­ های مستقل را نیز دارند.

این آئین­ نامه ­ها و تصویب­ نامه ­ها نباید با متن و روح قانون مخالف باشند، اما دست دولت را برای به کار بردن ابتکارات خود تا حدود وسیعی باز می‌کنند و درصورت رعایت قوانین، مجلس قادر به مقابله با این ابتکارات نخواهد بود.

1-2- روابط قوه قضائیه و قوه مجریه:

قوه مجریه در مقابل قوه قضائیه نیز مصون نیست و این قوه بنا به وظیفه قانونی خود، می‌تواند بر قوه مجریه تسلط داشته باشد؛ از جمله:

1. قضات دادگاه ­ها مکلف‌اند از اجرای تصویب نامه ­ها و آئین ­نامه ­های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از اختیارات قوه مجریه است، خودداری کنند و هرکسی می­ تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند (اصل 170). هدف از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها یا آئین­ نامه­ های اداری و احقاق حقوق آنهاست (اصل 173). دیوان به عنوان بخشی از قوه قضائیه، تشکیلات وسیعی دارد که می­ تواند از هر جهت قوه مجریه را به محاکمه بکشاند. این اقتدار، دولت را از مصونیت خارج و حق تظلم و دادخواهی را به مردم اعطا می­ کند.

2. یکی دیگر از مظاهر اقتدار قوه قضائیه بر قوه مجریه، سازمان بازرسی کل کشور (اصل 174) است که به منظور حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، بر دستگاه ­های اداری نظارت و با اختیارات قانونی خود، وزارتخانه ­ها و موسسات دولتی را مستمراً بازرسی و تخلفات و نارسایی ­ها و سوء جریانات مالی و اداری را اعلام می‌کند و تعقیب متخلفان را خواستار می ­شود.

3. کارگزاران دولت نیز مصونیت ندارند؛ زیرا رسیدگی به اتهام رئیس جمهور و معاونان او و وزیران دربارة جرائم عادی با اطلاع مجلس شورای اسلامی در دادگاه ­های عمومی دادگستری انجام می­ شود (اصل140) و دیوان عالی کشور حق محاکمه رئیس جمهور را به علت تخلف از وظایف قانونی، دارد. راه هر گونه اعمال نفوذ قوة مجریه بر قوة قضائیه بسته است، با این حال مواردی از جمله دو مورد زیر تا حدودی نشان دهندة تاثیر قوه مجریه بر قوه قضائیه است: لوایح قضایی که پس از تصویب هیئت وزیران تقدیم مجلس می ­شود و بودجه قوه قضائیه که در مجموعه بودجه سالانه کل کشور گنجانده می ­شود، زمینه موثری از نفوذ قوه مجریه بر قوه قضائیه است.

2- اختیارات و مسئولیت‌های رئیس جمهور به منزله دومین مقام سیاسی کشور

پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی­ترین مقام رسمی کشور است که ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود، بر عهده دارد. رئیس جمهور با احراز این مقام عالی، طبعاً در موقعیت‌های مهم و برجسته قانونی در سطح داخلی و بین­ المللی قرار می‌گیرد که برخی از آن موقعیت‌ها در داخل عبارت‌اند از: ریاست عالی مجامع، هیئت­ ها و شوراهای عالی کشور- نظیر شورای عالی امنیت ملی، شورای بازنگری قانون اساسی و شورای عالی انقلاب فرهنگی در روابط خارجی و بین ­المللی نیز پذیرش و اعزام سفیران و نمایندگان سیاسی و شرکت در کنفرانس‌ها و سمینارها و اجلاسیه­ های بین­ المللی که در سطح عالی ­ترین مقام کشورها تشکیل می­ شود، با رئیس جمهور است. همچنین امضای قوانین داخلی و عهدنامه­ ها و مقاوله­ نامه­ های بین‌المللی بر عهده رئیس جمهور است.

موقعیت شخصی رئیس جمهور: در نظام جمهوری اسلامی ایران، مشاغل و مناصب، موثر بر موقعیت شخصی افراد نیست. این واقعیت ناشی از اصول کلی است  که مردم و افراد ملت ایران، یکسان در مقابل قانون و در حمایت آن قرار دارند و موقعیت و مقام سبب امتیاز نیست.

مسئولیت­ های رئیس جمهور: پیش‌تر عقیده بر این بود که دولتمردان به علت داشتن وظایف خطیر، باید مصونیت داشته باشند. امروزه در نظام ­های سیاسی مردمی به علت اقتدار فراوانی که زمامداران اجرایی دارند، هرگونه مصونیت از آنها سلب شده است و برعکس به منظور حفظ حقوق جامعه، مسئولیت­ های گوناگونی بر آنها قائل شده‌اند. در نظام جمهوری اسلامی ایران برای رئیس جمهور مسئولیت­ های متعددی در نظر گرفته شده است، از جمله:

- مسئولیت سیاسی: رئیس جمهور در مقام ریاست قوه مجریه باید قوانین را به خوبی اجرا کند. در صورت اجرا نشدن قوانین یا سوء اجرا و یا تخلف در اجرای وظایف قانونی، می ­توان گفت که رئیس جمهور ارزش ­های سیاسی و حقوق جامعه را نادیده گرفته است. لازمه این امر مسئولیت پاسخگویی است.

قانون اساسی مسئولیت سیاسی رئیس جمهور را به این ترتیب مقرر داشته است:

یک - رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی برعهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است. 

دو – رئیس جمهور در برابر مجلس، مسئول اقدامات هیئت وزیران است. 

اما در این باره نکاتی چند به ذهن می ­رسد: در مورد مسئولیت رئیس جمهور در مقابل ملت، سازمان دهی خاصی قابل ارائه نیست و تنها می ­توانیم بگوئیم که وی در مقابل ملت مسئولیت اخلاقی دارد، همچنان که در مراسم سوگند ملت را شاهد می ­گیرد و در مقابل ملت تعهد سنگینی می­ سپارد.

مفاد سوگند رئیس جمهور، نشان دهنده نقش حساس و مهمی است که وی در پاسداری از قانون اساسی، حفظ نظام و دین و میهن، تضمین حقوق و آزادی­ های مردم و حراست از استقلال کشور دارد. این تکالیف سنگین مستلزم اختیارات گسترده ­ای است که رئیس جمهور نیازمند آن است تا بتواند تکالیف فوق را انجام دهد. در قانون اساسی 1358، رئیس جمهور با داشتن شرایط ویژه (مذهبی، ملی، سیاسی، اخلاقی و اجتماعی) با انتخاب مردمی و تأئید رهبری، موقعیت سیاسی و اجتماعی ممتازی داشت؛ اما یا فاقد اختیارات لازم بود یا آنکه اقتدارش در تنازع ناشی از تسلط نداشتن کامل برکارها، کم اثر و کم نتیجه می ­شد. پس از تغییرات قانون اساسی در سال 68 ، اقتدارات رئیس جمهور به نحو چشم گیری افزایش یافت تا جایی که اکنون برای ایفای نقش ­های سیاسی محوله، ابتکار عمل موثر دارد.

3- مسئولیت رئیس جمهور در اجرای قانون اساسی

قانون اساسی بیان کنندة آرمان­ های یک ملت است و به همین علت اجرای آن، خواست کلی آنان به شمار می ­رود. مسئولیت تحقق این خواسته در اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برعهده رئیس جمهور نهاده شده است. اما گسترة این مسئولیت تا چه اندازه است و رئیس جمهور در برابر این وظیفه، از چه اختیاری دارد؟

بررسی تاریخی و سیر تصویب اصل یاد شده و مقایسه آن با قانون اساسی فرانسه، نشان می­ دهد که نویسندگان قانون اساسی، در این زمینه از دیگران اقتباس کرده و با وجود پیش­ بینی "مسئولیت اجرای قانون اساسی" برای رئیس جمهور، اختیارات و ساز و کارهای متناسب با آن را تبیین نکرده ­اند. از این رو دو نظریه اصلی در این ­باره وجود دارد؛ نظریه ­ای که دامنه این مسئولیت را به همه قوا و نهادهای حاکمیت تعمیم می­ دهد و نظریه ­ای دیگر که آن را به حوزة قوة مجریه محدود می ­کند.

طبق اصل صد و سیزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، "مسئولیت اجرای" این قانون برعهدة رئیس جمهور است.

در این خصوص ابتدا باید نگاهی به مبانی و سیر گذشت تاریخی اصل 113 داشت و سپس به تحلیل و نقد نظریه­ های دربارة آن پرداخت.

در پیش ­نویس قانون اساسی سال 58، آمده بود که هر سه قوه «باید همیشه مستقل از یکدیگر باشند و ارتباط میان آنها طبق این قانون به وسیله رئیس جمهور برقرار شود.» (اصل16 پیشنهادی).

ترکیب نویسندگان این پیشنهاد،   تحصیلات آنان و نیز مطالعه تطبیقی در قوانین اساسی کشورهای دیگر، تردیدی باقی نمی­ گذارد که الگوی مورد نظر این پیشنهاد دهندگان، نظام سیاسی فرانسه بوده است که تلاش وافری داشته ­اند تا همه نهادها و اختیارات آنان را همانند آن کشور سازمان­دهی کنند. مقایسه جایگاه و وظایف پیشنهادی رئیس جمهوری اسلامی ایران با جایگاه و وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی فرانسه، در این باب بسیار نکته­ آموز خواهد بود. این مقایسه نشان می­ دهد که ذکر مسئولیت اجرای قانون اساسی برای رئیس جمهور، تقلیدی از ماده 8 قانون اساسی فرانسه است؛ همان‌گونه که دیگر اختیاراتی که از اصول متعدد پیش­ نویس نقل شد، عیناً در قانون اساسی آن کشور وجود دارد.

ناگفته پیداست که در جریان تدوین نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی، متن پیشنهادی مذکور دچار تغییراتی شد. با تصویب اصل پنجم، «در زمان غیبت حضرت ولی عصر "عج ا... تعالی فرجه" در جمهوری اسلامی ایران، ولایت امر و امامت بر عهده فقیه عادل و با تقوا، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است» و به همین علت، دیگر، رئیس جمهور «بالاترین مقام رسمی کشور» نیست.

با توجه به همین نکته بود که خبرگان و نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سال 1358، متن پیشنهادی را با تغییراتی به عنوان اصل صد و سیزدهم این گونه تصویب کردند: «پس از مقام رهبری، رئیس جمهور عالی­ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوای سه گانه و ریاست قوة مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می ­شود، بر عهده دارد.»

در هر حال بنا بر اصل 113 مصوب سال 1358، رئیس جمهور در نظام حقوقی ایران، دارندة یک شأن و سه وظیفه مهم و متفاوت شد؛ از نظر شأن و جایگاه، عالی­ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری شد و سه مسئولیت زیر را به عهده گرفت:

1- اجرای قانون اساسی

2- تنظیم روابط قوای سه گانه

3- ریاست قوه مجریه جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود.

مسئولیت "تنظیم روابط قوای سه­ گانه" در بازنگری سال 1368 از این اصل حذف و به اصل 110 که عهده ­دار بیان "وظایف و اختیارات رهبر" است، منتقل شد و به همین علت دیگر به عنوان یکی از مسئولیت­ های رئیس جمهور دربارة آن بحث نمی‌شود؛ از این‌رو در شورای بازنگری قانون اساسی، نهایتاً این نتیجه به‌دست آمد:

1-عبارت «و ارتباط میان آنها (یعنی قوای سه­ گانه) به وسیله رئیس جمهور برقرار می­ گردد.» از ذیل اصل 57 و عبارت «و تنظیم روابط قوای سه­ گانه» از اصل 113 حذف و به جای هر دو مورد، بند 7 اصل 110 افزوده شد. طبق این بند، «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه» در فهرست «وظایف و اختیارات رهبر» قرار گرفت.

2-برای رفع ابهام از عبارت «تنظیم روابط سه گانه» و تفسیر آن، «حل اختلاف» هم در بند مذکور اضافه شد.

چنان‌که دیدیم، حتی پس از بازنگری و اصلاح اصول 57 و113، هنوز هم مانندگذشته "مسئولیت اجرای قانون اساسی" در زمره مسئولیت ­های رئیس جمهور باقی مانده است. در این زمینه اختلاف نظر مهم بر سر حوزه این مسئولیت است؛ در حالی که برخی از حقوقدانان با تمسک به ظاهر اصل 113، مسئولیت رئیس جمهور را در اجرای قانون اساسی فراتر از حوزه ریاست او بر قوه مجریه می­ دانند، برخی دیگر به عللی، آن را به همین حوزه محدود دانسته ­اند.در این قسمت، نگاهی به گفته­ های طرفداران هر دو نظر خواهیم افکند.

اول. نظریه مسئولیت گسترده: آنان که به گسترده ­تر بودن "مسئولیت اجرای قانون اساسی" از حوزه ریاست قوه مجریه اعتقاد دارند، تنها به این نکته استدلال کرده­اند که این عبارت، در قانون اساسی، مقید نیست. آنها می ­گویند: طبق «اصل 113... رئیس جمهوری... به طور مطلق و عام و شامل و بدون قید، مسئولیت اجرای قانون اساسی را نیز به عهده دارد، در متن سوگندی که رئیس­ جمهوری طبق اصل صد و بیست و یکم قانون اساسی ادا می­ نماید خود را شرعاًََ و قانوناً به اجرای این مسئولیت... ملتزم می‌کند» و همان‌گونه که از متن سوگندنامه هم پیداست، سوگند او به حوزه قوه مجریه اختصاص ندارد.

دیدگاه دیگر با اذعان به اینکه برخلاف پیش نویس اولیه قانون اساسی، دیگر رئیس جمهور عالی­ ترین مقام رسمی کشور نیست و "با این ترتیب و با توجه به مقام عالی رهبری نمی ­توان از وی مسئولیت تمام عیار اجرای قانون اساسی را متوقع بود"، بیان می ­دارد: «با وجود این، برای این مسئولیت دلایل توجیهی پذیرفتنی وجود دارد: رئیس جمهور، نماینده منتخب و مستقیم مردم و یکی از مظاهر برجسته حاکمیت ملی است (اصل114)؛ عالی ­ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری است (اصل 113)؛ مورد تائید مقام رهبری است ( اصل 110)؛ رئیس قوه مجریه است ( اصل 113).

به این ترتیب می ­توان وی را پس از رهبری، مناسب ­ترین مقام برای ایفای وظیفه مسئولیت اجرای قانون اساسی دانست».

دوم. نظریه مسئولیت محدود: گفته شد که در برابر نظریه مسئولیت گسترده، برخی دیگر از حقوقدانان معتقدند که رئیس ­جمهور تنها مسئول اجرای قانون اساسی در قوه مجریه است؛ آن هم جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود. خلاصه استدلال این گروه آن است که اولاً اصل 113 در مقام بیان وظایف و اختیارات "رئیس قوه مجریه" است و نمی ­توان آن را مطلق یا عام دانست؛ گذشته از اینکه در همین اصل، صراحتاً همه مسئولیت ­های رئیس جمهور مقید شده است. ثانیاً و بر فرض پذیرش ظهور ابتدایی اصل مذکور در گستره ­ای بیش از ریاست قوه مجریه، به ناچار باید آن را با اصول کلی دیگر نظیر اصل تفکیک و استقلال قوا و یا اختیارات مقام رهبری تقیید کرد.

توضیح گفته­ های فوق این است که: اصل 113 از جمله اصولی است که در "فصل نهم" قانون اساسی و تحت عنوان "قوه مجریه" جای گرفته است و لذا باید در همین حوزه نیز تفسیر شود. قانون اساسی ضمن پذیرش تفکیک و استقلال قوای سه ­گانه، برای هر یک از آنان فصلی جداگانه گشوده و به ذکر وظایف و اختیارات آنان پرداخته است و طبیعی است که در این صورت نباید هیچ اصلی را خارج از حوزه بحث خود معنا کرد. علاوه بر این، همه مسئولیت­ های رئیس جمهور در اصل 113 منحصر به اموری شده است که مستقیماً به رهبری مربوط نمی­ شود. در اصل 113 دو مسئولیت بر عهده رئیس­ جمهور نهاده شده است: او «مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود، بر عهده دارد». همان‌گونه که ملاحظه می­ شود هر دو مسئولیت­، مقید به اموری شده است که مستقیماً به رهبری مربوط نمی­ شود؛ به عبارت دیگر قید «جز در اموری که ....» تنها مربوط به "ریاست قوه مجریه" نیست، "مسئولیت­ های اجرای قانون اساسی" را هم مقید می ­کند. بنابراین رئیس جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است امّا «جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود» و طبیعی است که طبق بند 7 اصل 110 "حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه" از اموری است که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود؛ به ویژه قوه قضائیه که به علت نصب مستقیم ریاست آن از سوی رهبری، وضع روشن­ تری دارد. ضمناً طبق اصل 57 همه «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران... زیرنظر ولایت مطلقه امر و امامت امت» انجام وظیفه می­ کنند و دیگر حتی برقراری ارتباط میان آنها نیز در حیطه اختیارات رئیس جمهور نیست.

برای گفته فوق یک شاهد ادبی نیز ارائه شده است: «از لحاظ ادبی، عبارت "مسئولیت اجرای قانون اساسی" و "ریاست قوه مجریه" به یکدیگر عطف شده‌اند؛ زیرا اگر عبارت "مسئولیت اجرای قانون اساسی" به کل عبارت "ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود" عطف شده باشد، آنگاه با فرض حذف عبارت معطوف، عبارت معطوف به، بدون وجود حرف "را" فاقد صحت ادبی است. از این‌رو با قبول آنکه عبارت "ریاست قوه مجریه" به عبارت "مسئولیت اجرای قانون اساسی" عطف شده است، آنگاه عبارت "جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود" استثنایی بر عبارت اول نیز خواهد بود و مفهوم آن این است که چون در قوه مجریه بخشی از امور مستقیماً به رهبری مربوط می­ شود و بخش دیگر به رئیس جمهور، بنابراین در قسمتی که ریاست آن بر عهده رئیس ­جمهور است، در همان قسمت نیز مسئولیت اجرای قانون اساسی را بر عهده دارد؛ همان‌گونه که رؤسای دیگر قوا نیز مسئول اجرای قانون اساسی در قوه مربوط به خود هستند» 

استدلال دیگری که برای اثبات محدودیت مسئولیت رئیس جمهور در قبال اجرای قانون اساسی مطرح می­شود، قواعد و اصول کلی حاکم بر این قانون است. این استدلال حتی با فرض پذیرش ظهور بدوی اصل 113 در تعمیم این مسئولیت مذکور کارآمد است و می­ گوید که نمی­توان به بهانه عبارتی متشابه از یک اصل، محکمات قانون اساسی را تأویل کرد. بدون تردید استقلال قوا، از اصول بنیادین حاکم بر قانون اساسی است (اصل 57) و نیز مقام رهبری به عنوان ناظر بر عملکرد و مسئول "حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه ­گانه" (بند 7 اصل 110)، وظایف و اختیاراتی گسترده در این زمینه دارد.

با این وصف چگونه می­توان باز هم برای رئیس جمهور مسئولیتی نسبت به اجرای قانون اساسی در قوای دیگر تصور کرد؟ رئیس قوه مجریه چگونه می­تواند برای اجرای قانون اساسی در قوای دیگر اقدام کند و در همان حال استقلال آنها را مخدوش نکند؟ به هنگام اختلاف نظر او با قوه قضائیه یا مقننه بر سر مفاد قانون اساسی (که علت اصلی اختلافات در این زمینه است) با چه منطقی می­ توان قانونگذار و یا پاسداران قانون را ملزم به پذیرش برداشت مجری آن کرد؟ و در این صورت معنای کارکرد سه قوه تحت نظارت رهبری و حل اختلاف و هماهنگ سازی آنها چه خواهد بود؟

بررسی:

چنان‌که ملاحظه شد هر یک از طرفداران گسترده یا محدود بودن "مسئولیت اجرای قانون اساسی" نسبت به قوه مجریه، دلایل و شواهدی را برای اثبات نظریه خود ارائهکرده­ اند. اما در حالی که هر کدام از این گفته­ ها نگاهی به واقع دارند، خالی از خدشه و ایراد نیستند. این وضع خاص و دشوار، ناشی از همان تناقض تاریخی است که در تدوین اصل 113 به آن اشاره شد. نمی­ توان انکار کرد که مراد از "مسئولیت اجرای قانون اساسی" در تدوین و پیشنهاد اولیه این اصل، واقعاً مسئولیتی فراگیر و مربوط به "اجرا"ی همه قانون اساسی بوده است و به همین علت، همانند قانون اساسی فرانسه، همه اختیارات و ضمانت اجراهای لازم، از جمله عزل مقامات قضایی یا بازگرداندن و در حقیقت وتوی مصوبات مجلس و حتی انحلال آن، برای رئیس­ جمهور پیش­ بینی شده بود؛ امّا پس از آنکه در تدوین نهایی قانون اساسی، رئیس جمهور دیگر عالی­ ترین مقام رسمی کشور نشد و تمام اختیارات و ضمانت اجراهای مذکور نیز از او گرفته و به اختیارات عالی­ ترین مقام رسمی و شرعی کشور، یعنی رهبری، افزوده شد، دیگر باید در مورد مسئولیت اجرای قانون اساسی، به آن صورت گسترده، نیز تجدیدنظر می­شد؛ کاری که به علت شرایط خاص سیاسی و اجتماعی آن زمان، درگیری­ های منطقه­ ای، توطئه ­های جهانی، اختلافات حادّ داخلی با دولت موقت و بالاخره شتاب فوق­ العاده‌ای که برای پایان کار "مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران" وجود داشت، انجام نشد و در نتیجه این عبارت با ظاهر گسترده خود باقی ماند ولی همه ابزار و لوازم آن حذف شد.

اکنون ما هستیم و این واقعیت و باید با رعایت اصول تفسیر و قواعد عام حقوقی، برداشتی از عبارت مورد بحث ارائه دهیم که حتی­الامکان هم ظاهر عبارات قانون اساسی محفوظ بماند و هم قواعد کلی و شالوده آن نادیده گرفته نشود؛ همین تنگنای مهم است که پیدا کردن راه میانه و منطقی را دشوار می‌کند. به نظر می ­رسد برای تبیین مفهوم و محدوده این "مسئولیت"، مانند هر مسئولیت دیگر، نمی ­توان قواعد زیر را نادیده گرفت:

1 ـ "مسئولیت" به هر معنی و اندازه باشد، باید مقدمات، ابزار و ضمانت اجراهای لازم را نیز در اختیار مسئول گذارد. بنا بر موازین حقوقو به مقتضای عدالت، مسئولیت فرع بر اختیار استو خواستن مسئولیت، بدون آنکه اختیارات ضروری را به شخصی داده باشند، نوعی تکلیف به غیر مقدور است.

2- "مسئولیت" بدون پاسخگویی معنا ندارد."مسئولیت" با "شأن" و "امتیازگرفتن فرق می­کندو باید بتوان از مسئول در خصوص وظیفه ­ای که به ­عهده داشته است بازخواست کرد. همان‌گونه که ضمانت اجرا برای اعمال اختیارات، مسئولیتی منطقی و لازم است، بازخواست و کیفر مسئول که با وجود داشتن امکانات لازم، از ایفای وظیفه کوتاهی کرده است امری بدیهی و عقلانی است.

با در نظر گرفتن این دو قاعده مسلم تردید ناپذیر عقلی، مسئولیت رئیس جمهور در قبال اجرای قانون اساسی را چگونه می­ توان تفسیر کرد؟

بی­ شک، مسئولیت رئیس جمهور در قبال اجرای قانون اساسی در حوزه ریاستش بر قوه مجریه پذیرفتنی است؛ چه آنکه « اعمال قوه مجریه...از طریق رئیس­ جمهور و وزراست » (اصل40). همچنین طبق اصل 134، «ریاست هیئت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم، به هماهنگ کردن تصمیم ­های وزیران و هیئت دولت می­ پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می­ کند». به موجب اصل 137 نیز « هر یک از وزیران مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور ... است ». قانون اساسی در اصل 136 بالاترین ضمانت اجرا را نیز برای رئیس جمهور در نظر گرفته و تاکید کرده است که « رئیس جمهور می ­تواند وزرا را عزل کند ».

امّا نهادن بار "مسئولیت اجرای قانون اساسی" در همه قوا به عهده رئیس جمهور با هیچ یک از دو قاعده مذکور سازگار نیست. اولاً رئیس ­جمهور ابزار و ضمانت اجراهای لازم برای "اجرای" قانون اساسی در دیگر قوا را در اختیار ندارد. حداقل ابزار لازم در این خصوص نظارت بر عملکرد آنهاست که در قانون اساسی،به ویژه پس از بازنگریسال 1368، برای او پیش­ بینی نشده است. همچنین دخالت و اقدام عملی رئیس جمهور در حیطه دیگر قوا، چنان با استقلال قوا منافات دارد که با هیچ توجیهی نمی‌توان از آن چشم پوشی کرد. حتی طرفداران جدّی نظریه مسئولیت گسترده که تلاش کرده­اند تا شأن عالی­ترین مقام رسمی پس از رهبری را دلیلی برای خود تلقی کنند، به ناچار اعتراف کرده ­اند که این مسئولیت گسترده تا جایی است که آسیبی به اصول کلی و از جمله تفکیک و استقلال قوا وارد نکند. ثانیاً اعطای این مسئولیت در سایر قوا به رئیس ­جمهور، با قاعده دوم نیز ناسازگار است؛ زیرا یقیناً نمی ­توان رئیس جمهور را به استناد اجرا نکردن یا نقض اصل یا اصولی از قانون اساسی در مجلس شورای اسلامی یا یکی از محاکم دادگستری مورد بازخواست، استیضاح و یا حتی سؤال و تذکر قرار داد؟! لابد اعطای "مسئولیت" بدون "مسئولیت" پاسخگویی نیز پذیرفتنی نیست.

به این ترتیب "مسئولیت اجرای قانون اساسی" در دیگر قوا، اگر واقعاً به معنای "مسئولیت"، آن هم برای "اجرا" باشد، امری تطبیق ناپذیر با قانون اساسی و معیارهای کلی علم حقوق است. امّا از سوی دیگر، چنان‌که گفته شد، به هر حال این عبارت در اصل 113 وجود دارد. آیا نمی ­توان راهی اندیشید تا حتی ­الامکان هم به اطلاق این عبارت عمل شود و هم محذورات فوق ­الذکر پیش نیاید؟ چنان که دیدیم همه اختلاف­ن ظرها مبتنی بر این بود که رئیس­ جمهور مسئول "اجرای" قانون اساسی باشد و لذا همه بحث ­ها بر سر محدوده آن بود.

نتیجه‌ای که از این بحث می ­توان گرفت این است که به نظر می­ رسد یکی از را ه­ های میانه، در تقدیر گرفتن "نظارت" در عبارت مذکور و تغییر محل بحث از محدوده این مسئولیت، به جای مفهوم آن است؛ به عبارت دیگر آیا نمی­ توان گفت رئیس­ جمهور مسئول نظارت بر اجرای قانون اساسی در همه قواست و نه مسئول اجرای آن؟ این وجه جمع، با واژه "پاسدار... قانون اساسی" مذکور در اصل 121 و با برداشت مفسر رسمی قانون اساسی، یعنی شورای نگهبان، نیز منطبق است. زیرا آنچه شورای نگهبان، به ویژه با تأئید مواد 13 تا 16 قانون وظایف و اختیارات ریاست جمهوری، پذیرفته است چیزی فراتر از نظارت و بازرسی نیست و حتی اخطار و تذکر به قوای دیگر هم نمی‌تواند منافاتی با استقلال آنها داشته باشد؛ زیرا این اخطار و تذکر، دخالت و اقدام عملی در حوزه اختیارات قوای مقننه و قضائیه را تجویز نمی­ کند. نهایتاً و بر فرض اختلاف نظر جدی رئیس جمهور با قوای دیگر بر سر مفاد قانون اساسی، موضوع می­ تواند با تفسیر آن توسط مرجع رسمی (شورای نگهبان) یا با تصمیم و اقدام رهبری به عنوان "حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه" پایان یابد ( اصول 98 و 110 قانون اساسی).

به این ترتیب :

1- ظاهر اصل 113 در حد امکان محفوظ مانده است؛

2- استقلال قوا و دیگر قواعد و اصول قانون اساسی آسیب ندیده است؛

3- مرجعی قانونی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی وجود خواهد داشت تا با کشف و بازرسی و پیگیری، اقدام لازم، اخطار و تذکر، اعلام آمار برای استمداد از افکار عمومی و بالاخره گزارش به عالی­ترین مقام کشور، ضمانتی برای اجرای قانون اساسی فراهم آورد؛ فقدان چنین مرجعی در قانون اساسی، به معنای یک خلأ مهم خواهد بود.

تنها ایراد احتمالی بر این نظر، مخالفت آن با اصل عدم حذف است که طبیعتاً با قرائنفوق به راحتی می­ توان از این اصل لفظی چشم پوشید و بالاتر اینکه آن را در چنین جایی با وجود مشکلات جدی­تر در پذیرش دیگر نظریه ­ها، حجت ندانست.

نتیجه گیری

یکی از اصلی­ ترین موضوعاتی که در حقوق اساسی و در رابطه حکومت و مردم به‌ویژه در نظام‌های سیاسی ریاستی مطالعه می‌شود، مقام "ریاست جمهوری" است.

قوه مجریه به جهت صلاحیت وظایف ذاتی خود، همچنین چگونگی تعامل، با دیگر قوا و بعضاً چالش ­های پیش آمده، همواره حائز اهمیت بوده است. این قوه در جمهوری اسلامی ایران نیز همواره توجه­ ها را به خود جلب کرده است؛ خصوصاً اینکه ده سال پس از تدوین و تصویب آن در قانون اساسی پس از پیروزی انقلاب، بازنگری و اصلاح شد. قوه یاد شده پیش از بازنگری قانون اساسی، از سه رکن رهبری، ریاست جمهوری و دولت ( تحت اداره نخست وزیر ) تشکیل شده بود، در حالی که پس از بازنگری سال 68، در دو رکن رهبری و ریاست جمهوری (که رئیس قوه مجریه و دولت است) متمرکز شد و حدود اختیارات رئیس جمهور افزایش یافت. بدین ترتیب که پست نخست وزیری حذف و در نتیجه اختیارات و قدرت نخست وزیر در رئیس جمهور متمرکز شد. بر اساس اصول مندرج در قانون اساسی، وظایف رئیس جمهور را می­ توان در سه بخش تقسیم بندی کرد:

- وظایف و اختیارات رئیس جمهور در قوه مجریه به موجب اصول 60و13 قانون اساسی؛

- وظایف و اختیارات رئیس جمهور به منزله مقام سیاسی دوم کشور؛

- وظایف و اختیارات رئیس جمهور در قوه مجریه ناشی از مسئولیت اجرای قانون اساسی به موجب اصول 113 و 121 قانون اساسی.

از جمله موارد و نمونه­ های افزایش اختیارات رئیس جمهور پس از حذف پست نخست وزیری، انتخاب وزیران است. بر اساس اصل 60 قانون اساسی، بخشی از امور قوه مجریه از طریق وزرا انجام می­ شود و وزرا به‌وسیله رئیس جمهور انتخاب می­ شوند و ... بنابراین از آنجایی که رئیس جمهور، رئیس هیئت وزیران است، پس مسئولیت اقدامات آنها اوست و تسلیم استعفای آنها نیز به وی صورت می ­پذیرد؛ در حالی که پیش از اصلاح قانون اساسی در سال 68، مسئولیت ­های بالا همگی با نخست وزیر بود. از طرفی رسیدگی به امور برنامه و بودجه و امور استخدامی کشور نیز با رئیس جمهور است. رئیس جمهور برای انتخاب معاون یا معاونان، اختیار کامل دارد؛ در حالی‌که قبل از اصلاحات سال 68 و براساس اصول 124 و 134، رئیس جمهور فردی را به عنوان نخست وزیر انتخاب و به مجلس معرفی می­کرد که او ریاست هیئت وزیران را برعهده داشت و همه این امور را انجام می­ داد.

با توجه به نمونه ­های بالا کاملاً مشخص است که با بازنگری سال 68، اختیارات رئیس جمهور افزایش یافت.

‍پژوهش خبری صدا وسیما//پژوهشگر: مرتضی هوشیار