نقض برجام ازسوی آمریکا ازمنظر حقوق بین الملل چه وضعی دارد؟

مجلس نمایندگان امریکا روز سه شنبه 25 آبان لایحه­ ای برای تمدید تحریم­ های ایران به مدت ۱۰ سال دیگر و وضع تحریم ­های جدید علیه سوریه را تصویب کرد، مجلس نمایندگان امریکا با ۴۱۹ رای در برابر یک رای، به لایحه تمدید تحریم­ های ایران به مدت ۱۰ سال دیگر رای دادند. این مصوبه شامل فقط یک اصلاحیه برای جایگزین کردن موعد اعمال قانون از 31 دسامبر 2016 به 31 دسامبر 2026 است.

مجلس نمایندگان امریکا همچنین در یک رای گیری شفاهی لایحه­ ای را تصویب کرد که دولت سوریه و حامیان وی از جمله ایران و روسیه را تحریم می­ کند.

تحریم­ های ایران در پایان سال ۲۰۱۶ در صورت تمدید نشدن به پایان خواهد رسید. لایحه تمدید تحریم­ های ایران برای تبدیل شدن به قانون، باید از سوی سنا تصویب شده و به امضای باراک اوباما رئیس جمهور امریکا برسد. مصوبه مجلس نمایندگان بدون افزودن متمم بود اما احتمال افزوده شدن متمم­ هایی از سوی سنا وجود دارد البته معلوم نیست سنا به فوریت به بررسی این مصوبه می ­پردازد یا نه. آنچه از مفاد برجام برمی ­آید مغایرت این مصوبه مجلس نمایندگان با برجام است. البته برجام قانون مصوب کنگره نیست و یک توافق سیاسی محسوب می­ شود اما دولت اوباما با پذیرش برجام به نوعی از جانب کنگره نیز خود را متعهد کرده است.

در ادامه این پژوهش، به بررسی داماتور و رابطه آن با برجام و سپس اقدامات احتمالی ایران در مواجهه با این موضوع پرداخته می ­شود.

پرسش یکم : مفاد داماتو یا اقدام برای تحریم ایران Iran Sanctions Act چیست؟

به موجب تحریم داماتو ـ کندی « هرگونه سرمایه‌گذاری آتی بیش از 40 میلیون دلار در سال برای توسعه بخش نفت و گاز در ایران توسط هر شرکتی در دنیا» ممنوع می­ شود. این ممنوعیت قابلیت تشدید هم داشته و در صورت ادامه آنچه سیاست­ های تروریستی از سوی ایران در طی یکسال خوانده می­ شود (یعنی تا پایان سال 1997) به سرمایه گذاری­ های بیش از 20 میلیون دلار نیز گسترش می‌یابد. بنابراین در حال حاضر این قانون علیه شرکت­ هایی است که سرمایه­ گذاری­ های بالای 20 میلیون دلار در ایران داشته باشند.

تحریم داماتو ـ کندی در شش بخش، شش نوع مجازات برای شرکت­ هایی که این قانون را نادیده بگیرند پیش‌بینی نموده است:

مجازات­ های داماتو

1ـ ممنوعیت هرگونه کمک مالی به صادرات ـ واردات و بانک.

2ـ ممنوعیت صدور هرگونه مجوز صادرات تکنولوژی به نفع شخص مجازات شده.

3ـ ممنوعیت اعطای اعتبار بیش از 10 میلیون دلار توسط یک نهاد بانکی امریکایی به شخص مجازات شده.

4ـ ممنوعیت مشارکت شرکت ­های مالی مجازات شده در سیستم بانکی امریکا یا استفاده از منابع دولتی.

5ـ ممنوعیت خرید هر نوع کالا یا خدمات از شخص مجازات شده توسط دولت فدرال.

6 ـ ممنوعیت کامل واردات تولیدات شخص مجازات شده.

پرسش دوم: تمدید تحریم­ های موسوم بهIsa یا همان داماتو نقض برجام است؟

پاسخ به این سوال مثبت است چرا که

1ـ دربند ‌ه. از مقدمه برجام آمده است: برجام موجب لغو جامع کلیه تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد و همچنین تحریم‌های چندجانبه و ملی مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران و نیز شامل گام­ هایی برای ایجاد دسترسی در حوزه‌های تجارت، فناوری، مالی و انرژی خواهد شد.

2ـ در بند 21 برجام به خصوص بند ط این بند به صراحت آمده است: ایالات متحده منطبق با برجام اعمال تحریم‌های مشخص شده در پیوست ۲ را با اثربخشی همزمان با اجرای اقداماتِ توافق شده‏ی مرتبط با هسته‌ای توسط ایران به نحو مشخص شده در پیوست ۵، که توسط آژانس راستی آزمایی شده باشد، متوقف ساخته و به این توقف ادامه خواهد داد. این تحریم ­ها شامل حوزه‌های زیر، به نحوی که در پیوست دو تشریح شده می‌گردد:

الف. معاملات مالی و بانکی با بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی مشخص شده در پیوست ۲، از جمله بانک مرکزی ایران و افراد و موجودیت­ هایی که به عنوان دولت ایران در فهرست Specially Designated National and Blocked Person مشخص شده ­اند، به نحوی که در الحاقیه ۳ پیوست ۲ آمده است (شامل افتتاح و نگهداری حساب‌های واسطه نزد موسسات مالی غیرامریکایی، سرمایه‏ گذاری، خرید و فروش ارز و افتتاح اعتبارات اسنادی)؛

ب. معاملات به ریال ایران؛

ج. ارائه اسکناس دلار امریکایی به دولت ایران؛

د. محدودیت‏ های تجارت دوجانبه بر درآمدهای ایران در خارج از کشور شامل محدودیت‌ها بر نقل و انتقال درآمدها؛

ه. خرید، پذیره نویسی یا تسهیل معاملات راجع به دیون حاکمیتی ایران شامل اوراق قرضه دولتی؛

و. خدمات پیام رسانی مالی به بانک مرکزی ایران و موسسات مالی ایرانی به نحو مندرج در الحاقیه شماره ۳ پیوست ۲؛

ز. خدمات بیمه‌ای یا بیمه اتکائی؛

ح. (توقف) تلاش برای کاهش فروش نفت ایران؛

ط. سرمایه گذاری شامل مشارکت در سرمایه گذاری‌های مشترک، کالا، خدمات، اطلاعات، فناوری و دانش و کمک فنی برای بخش‌های نفت، گاز و پتروشیمی؛

ی. خرید، تحصیل، فروش، حمل و نقل یا بازاریابی نفت، محصولات پتروشیمی یا گاز طبیعی از ایران؛

ک. صادرات، فروش یا عرضه فراورده‌های نفتی تصفیه شده و فراورده‌های پتروشیمی به ایران؛

ل. معاملات در حوزه انرژی ایران؛

همچنان که پیداست تمدید تحریم­ ها بر اساس داماتو نقض آشکار برجام است.

3ـ دولت اوباما با تلاش ناکافی برای منصرف کردن مجلس نمایندگان آمریکا بر مفاد بند 25 برجام عمل نکرده است بر اساس این بند"

چنانچه قانونی در سطح ایالتی یا محلی در ایالات متحده مانع از اجرای لغو تحریم‏ های مشخص شده در برجام شود، ایالات متحده، با در نظر گرفتن تمامی اختیارات موجود، گام ­های مقتضی را به منظور تحقق اجرای مزبور اتخاذ خواهد نمود. ایالات متحده به طور فعال، مقامات در سطح ایالتی یا محلی را تشویق خواهد کرد که تغییرات در سیاست ایالات متحده منعکس شده در لغو تحریم ‏های وفق این برجام را در نظر داشته و از اقداماتی که با این تغییر در سیاست همخوانی ندارد خودداری نمایند.

پرسش سوم نقض برجام از سوی آمریکا از منظر حقوق بین الملل چه وضعی دارد؟

این سوال دو بعد دارد از منظر مناسبات دوجانبه میان ایران و امریکا و از منظر توافق چند جانبه ایران با گروه 5+1. از یک جهت برجام بر اساس رویکرد طرفین (ایران و 1+5) نه یک عهدنامه حقوقی بین ­المللی؛ بلکه توافقی است ناشی از اراده دولت­ ها، بر اساس اعتماد نسبی بین آنها و "پذیرفتن داوطلبانه تعهدات" از سوی طرف ایرانی نگارش که خاصیت ویژه تعهدات آن، "بازگشت ­پذیر" بودن آنها بر اساس اقدامات طرف مقابل است. این در حالی است که اگر متنی مشمول حقوق بین ­الملل تلقی شود، ضمن عدم بازگشت پذیری، ویژگی الزام­ آوری داشته و غیر قابل تخطی است. مضاف بر این که در معاهدات حقوقی، در صورت نقض معاهده از سوی یکی از طرفین، تعهد حقوقی برای طرف­ های دیگر به وجود آمده و طرف نقض کننده ملزم به توقف، عدم تکرار و جبران خسارت به طرف مقابل و اعاده به وضع سابق خواهد شد. به علاوه دولت زیان دیده تحت شرایطی مجاز به اقدام متقابل نیز خواهد بود. 

از این نظر برجام یک توافق سیاسی است نه یک معاهده. لذا بدین ترتیب، در ایالات متحده امریکا با این توافق تحت عنوان غیرالزام­ آور (Non Binding)، برخورد شد به این معنا که الزام حقوقی نسبت به اجرای برجام وجود ندارد و عدم اجرای آن منجر به ایجاد مسئولیت بین­ المللی حقوقی برای دولت امریکا نخواهد شد و با چنین رویکردی، نیازی هم به تصویب برجام در کنگره به عنوان یک معاهده یا توافق دیده نشد. سایر کشورهای طرف توافق نیز برجام را در پارلمان­ های خود به تصویب نرساندند؛  اما از از آنجا که این توافق مبتنی بر تعهدات دو جانبه بود اگر امریکا بر تعهدات خود پایبند نباشد ایران نیز ملزم به ادامه اجرای تعهدات خود نخواهد بود. ضمن اینکه با تبدیل برجام به قطعنامه شورای امنیت موضوع از حیث توافق دو جانبه به سندی حقوقی در سازمان ملل ارتقا یافته و الزام‌آور شده است.

"قطعنامه ۲۲۳۱" شورای امنیت، توافق اتمی میان ایران و گروه کشورهای ۱+۵ را مورد تایید قرار داد و تحریم­ های اعمال شده در قطعنامه­ های پیشین سازمان ملل علیه ایران را رفع کرد. این قطعنامه که با رأی مثبت همه اعضای دائم و غیر دائم شورای امنیت (۱۵ عضو) به تصویب رسید، متضمن اجرای برجام است و رویه تسهیل اجرای عملیاتی برجام را مشخص کرده و تمامی کشورهای مشمول را برای عمل به تعهدات خود در توافق مذکور قادر می­ سازد. طبق حقوق بین­ الملل، بعد از گذشت۹۰ روز از تصویب قطعنامه شورای امنیت و عدم رد برجام از طرف هیچ یک از طرف­ ها، این قطعنامه و برجام حالت الزام ­آور به خود گرفته و طبق ماده 25 منشور سازمان ملل متحد،برای همه دولت­ ها (نه فقط اعضای 1+5) لازم الاجرا بوده و مسئولیت ساز است. 

پرسش چهارم: اقدام و واکنش متقابل ایران چه خواهد بود ؟

یکی از راهکارهای متقابل ایران در صورت نقض احتمالی برجام از سوی آمریکا در ماده 36 برجام پیش بینی شده است. براساس این ماده:

چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه گروه ۱+۵ تعهدات خود را رعایت ننموده ­اند، ایران می‌تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید؛ به همین ترتیب، چنانچه هر یک از اعضای گروه ۱+۵ معتقد باشد که ایران تعهدات خود را رعایت نکرده است، هر یک از دولت­ های گروه ۱+۵ می‌توانند اقدام مشابه به عمل آورند. کمیسیون مشترک ۱۵ روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. متعاقب بررسی کمیسیون مشترک، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می‌تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران ۱۵روز مهلت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. پس از بررسی کمیسیون مشترک – همزمان با (یا به جای) بررسی در سطح وزیران – خواه عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیف اش موضوع بوده است، می‌تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیات مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود (یکی از سوی هر یک از طرف‌های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) بررسی شود. هیئت مشورتی می‌بایست نظریه غیرالزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف ۱۵ روز ارائه نماید. چنانچه، متعاقب این فرایند ۳۰ روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از ۵ روز نظریه هیات مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می‌باشد، آنگاه آن طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات­اش وفق برجام قلمداد کرده و یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» به شمار می‌آید.

پرسش پنجم : آیا تمدید تحریم داماتو آغاز موج جدید فشار بر ایران است؟

به نظر می ­رسد تمدید تحریم داماتو از جانب مجلس نمایندگان که البته نیازمند تایید در مجلس سناست در فضای بعد از انتخاب ترامپ چندان دور از انتظار نبود. اما نکته درخور تامل انفعال اوباما در قبال این مصوبه است. به خصوص که با مصوبه مجلس نمایندگان وزارت خزانه داری امریکا از صدور مجوز لازم برای بانک­ های امریکایی جهت تکمیل تراکنش ­های مالی (مربوط به فروش هواپیماهای تجاری به ایران) منع خواهد شد که البته اوباما این مصوبه را تهدید به وتو کرده است. بر اساس ماده ۲۲ برجام ایالات متحده، به نحو مشخص شده در پیوست ۲ و منطبق با پیوست ۵، اجازه فروش هواپیماهای مسافری و قطعات و خدمات مربوطه به ایران؛ مجوز اینکه اشخاص غیرامریکایی که در مالکیت یا کنترل اشخاص امریکایی هستند، به نحو منطبق با برجام با ایران مشارکت نمایند؛ و مجوز واردات فرش و مواد غذایی از مبدا ایران به امریکا را صادر خواهد نمود. اکنون در صورتی که مصوبه مجلس نمایندگان در صورت تصویب در سنا برای ممنوعیت فروش هواپیما، با وتوی اوباما هم روبرو شود احتمال تصویب مجدد آن با تغییر رئیس جمهور امریکا و آمدن ترامپ زیاد خواهد بود. شاید همین تهدید اوباما به امضا نکردن این مصوبه احتمالی نیز اعضای سنا را به دست نگه داشتن در تصویب این موضوع متقاعد کند. البته گزارش­ هایی­ از مذاکره مسئولان بویینگ برای­تسریع در تحویل سری اول هواپیماها در زمان باقی مانده از دولت اوباما منتشر شده است. در این حال مقامات بویینگ اعلام کرده اند اگر ترامپ فروش هواپیما به ایران را ممنوع کند به این تصمیم احترام خواهند گذاشت.

در هر حال همزمانی این مصوبات با تصویب قطعنامه حقوق بشری بر ضد ایران در شورای حقوق بشر سازمان ملل و نیز بررسی افزایش تحریم ­های حامیان سوریه از جمله ایران حاکی از تشدید فشارهای کنگره آمریکا و برخی متحدان آمریکا بر ضد ایران است. این در حالی است که هنوز ترامپ در کاخ سفید مستقر نشده است.