سخنگوی کمیسیون اصل ۹۰ مجلس ضمن قرائت گزارش کمیسیون اصل ۹۰ در خصوص تخلفات و ترک فعل‌های حوزه روستایی، گفت: زیرساخت‌های توسعه اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی به دلیل کاهش روز افزون جمعیت روستایی و عشایری در خطر است.
۱. مقدمه
مناطق روستایی و عشایری به‌عنوان کانون‌های تولید و ارزش‌آفرینی کشور، از اهمیت راهبردی در تحقق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و تأمین امنیت غذایی جامعه و به تعبیری امنیت ملی کشور برخوردارند. از همین رو، معمار کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی (ره) از همان دوران شروع انقلاب اسلامی، رسیدگی به اقشار محروم و روستایی را یکی از اولویت‌های اساسی کشور قلمداد کردند. ایشان فرموده‌اند: «قشر‌های محروم و دور افتاده، روستاییان، عشایر و کسانی که مشکلات بیشتری دارند نه تنها در بخش‌های اقتصادی بلکه در انواع و اقسام خدمات فرهنگی باید در اولویت قرار گیرند». مقام معظم رهبری نیز در بیاناتی در مراسم بیعت گروهی از بازاریان، اصناف و روستاییان مورخ ۱۴/ ۰۴/۱۳۶۸، تقویت و آبادانی روستاها را سیاست کلی جمهوری اسلامی ایران دانسته و فرموده‌اند: «اگر بخواهیم کشورمان به طور نسبی به استغنا و خودکفایی و بی‌نیازی از دیگران نایل شود، باید در روستاها سرمایه گذاری کنیم و زحمت بکشیم. پایه‌ی اول خودکفایی، خودکفایی در امور تغذیه‌ی مردم است. ما که می‌خواهیم با ابرقدرت‌ها و زورگو‌ها و چپاولگرهای دنیا سینه‌به‌سینه شویم و با آن‌ها مقابله کنیم، باید اساسی‌ترین و اصلی‌ترین نیاز مردم و کشور، یعنی امر تغذیه را به نقطه‌ی اطمینان‌بخشی برسانیم، و این جز با توجه به روستاها امکانپذیر نیست. مسؤولان باید این سیاست را دنبال کنند و خود روستاییان هم نسبت به این قضیه اهتمام ورزند».
با وجود چنین نگرشی به مقوله توسعه روستایی و عشایری، شواهد نشان می‌دهد، علی رغم توفیقات بدست آمده، شکاف و تبعیض زیادی بین شهر‌ها با روستاها و جامعه عشایری در برخورداری از منابع و امکانات وجود دارد و تله شهری کاملاً نمایان است و این مناطق همچنان با فقر و محرومیت دست به گریبان هستند.
آمارها نشان می‌دهد، از سال ۱۳۹۲ تا سال ۱۳۹۸، میزان شکاف درآمدی بین شهر و روستا حدود ۱۹۲ درصد افزایش پیدا کرده است. این موضوع دلایل زیادی دارد، ولی باید گفت، غلبه دلالان و سودجویان در بازار محصولات کشاورزی، روستایی و عشایری، سبب شده است، سود و درآمد عمدتاً نصیب دلالان شود و تولیدکنندگان روستایی و عشایری بهره چندانی نبرند. ضمن اینکه، روستائیان انتفاع مستقیم و عادلانه‌ای از طرح‌های اقتصادی پربازده مانند معادن، گردشگری و صنایع تبدیلی و تکمیلی، نمی‌برند و در بهترین حالت، کارگر این صنایع هستند و مجبورند، گرد و خاک، آلودگی‌های صوتی و آلاینده‌های سمی ناشی از این فعالیت‌های صنعتی و معدنی را در شبانه‌روز تحمل کنند.
علی‌رغم گذشت حدود ۱۶ سال از فعالیت صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، فقط حدود یک میلیون و ۴۰۰ هزار نفر بیمه شده‌اند (یعنی حدود ۱۰ درصد از جامعه هدف). حقوقی هم که این صندوق به‌عنوان مستمری بازنشستگی و از کارافتادگی می‌دهند، با آنچه که موردانتظار است، فاصله زیادی دارد. آیا با این شرایط، جوانی در روستا می‌ماند که تولید انجام دهد؟! آیا در چنین وضعیتی، می‌توان انتظار تحقق خودکفایی داشت؟!
بخش قابل توجهی از روستاها به خصوص در مناطق ییلاقی و حاشیه کلانشهرها به اقامتگاه‌ها و باغ‌ویلا‌های (خانه دوم) شهرنشینان متمول تبدیل شده‌اند و روستائیان سالمند، سرایداری این خانه‌ها را انجام می‌دهند. این موضوع به سوداگری زمین و تغییر کاربری نیز دامن زده است.
در نتیجه، خیلی از روستاها از کارکرد تولیدی خود خارج شده‌اند و در مواردی روستاییان، حتی گوشت، نان، گندم و شیرشان را از شهر‌ها تأمین می‌کنند. حتی گفته می‌شود برخی از جامعه عشایری ما دچار سوء تغذیه به‌ویژه از منظر دریافت ویتامین‌های موجود در شیر و لبنیات هستند. آیا این موضوع، عمق فاجعه‌ی خالی شدن مناطق روستایی و عشایری از عنصر تولید را نشان نمی‌دهد؟! آیا این وضعیت، تلخ و خنده‌دار نیست که مناطقی که عمده فعالیت‌شان دامداری است، باید شیر و گوشت‌شان را از شهر تأمین کنند؟!
با توجه به مواردی که ذکر شد، خیلی از روستاییان به‌ویژه جوانان چاره‌ای جز مهاجرت به شهر‌ها پیدا نکرده‌اند. طبق آمار، در پایان سال ۱۴۰۰، سهم جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور به مرز ۲۴ درصد (یک‌چهارم) رسیده است. در حالی‌که در سال ۱۳۵۰ بیش از نصف جمعیت کشور (حدود ۵۵ درصد) در مناطق روستایی و عشایری سکونت داشتند. پیش‌بینی‌ها نیز حاکی از تداوم روند کاهشی جمعیت روستایی و عشایری کشور است. به‌طوری‌که (طبق پیش‌بینی مرکز آمار ایران) در سال ۱۴۱۵ به رقم حدود ۱۹ درصد خواهد رسید.
از سوی دیگر، مهاجرت‌های مدیریت‌نشده روستا-شهری، موجب افزایش پدیده حاشیه‌نشینی و ایجاد سکونتگاه‌های غیررسمی در اطراف شهر‌ها و کلانشهرها شده است. طبق آمارها، حدود ۱۱ میلیون نفر از جمعیت کشور، در سکونتگاه‌های غیررسمی (مناطق کمتر برخوردار) اسکان دارند که ساماندهی این سکونتگاه‌ها بار مالی فراوانی را خواهد داشت؛ در حالی که با هزینه بسیار کمتر می‌توانستیم زمینه زندگی مطلوب را برای این بندگان خدا در روستاها و سایر مبادی مهاجرت فراهم کنیم. پیامد نامطلوب دیگر مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری، توزیع نامتوازن جمعیت در پهنه سرزمین و تمرکز بیش از حد جمعیت در کلانشهرها است که به نوبه خود به افزایش ترافیک، آلودگی هوا، بیماری‌های مختلف و مشکل بیکاری دامن زده است.
کاهش روزافزون جمعیت مناطق روستایی و عشایری و گسترش مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری برخلاف بند «۲۰» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه است که بر وظیفه دولت‌ها برای «تثبیت جمعیت و تشویق مهاجرت به مناطق روستایی و عشایری» تصریح و تأکید کرده است. بند (۱۰) سیاست‌های کلی «جمعیت» نیز صریحاً بر «حفظ و جذب جمعیّت در روستاها» تأکید کرده است؛ ولی به‌نظر می‌رسد، آنچه که در واقعیت اتفاق می‌افتد، برخلاف این سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری است.
همه شواهد مذکور نشان می‌دهد زیرساخت‌های توسعه فرهنگی و اقتصادی-اجتماعی در کشور در معرض خطر است و به تبع آن خودکفایی، امنیت غذایی و فرهنگ تمدنی نیز با تهدید جدی مواجه شده است لذا این یک هشدار جدی برای کشوری است که می‌خواهد از اقتصاد نفتی نجات پیدا کند.
۲. تخلفات و ترک‌فعل‌ها در حوزه توسعه روستایی و عشایری
حال اگر بپرسیم، چنین وضعیت بحرانی در مناطق روستایی و عشایری معلول چه علت‌هایی است، به برخی تخلفات و ترک فعل‌های دستگاه‌های اجرایی در انجام وظایف قانونی خود در قبال مناطق روستایی و عشایری می‌رسیم که در ادامه مورد اشاره قرار می‌گیرند:
ترک فعل وزارت جهاد کشاورزی در عمل به تکلیف قانونی تولی‌گری و مدیریت امور روستایی: طبق مواد (۱) و (۲) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مصوب سال ۱۳۷۹، قرار بود بعد از ادغام وزارت جهاد سازندگی در وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، این وزارتخانه وظیفه تولی‌گری (یعنی سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت) امور عمران و توسعه روستایی را انجام دهد. این موضوع در شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی مصوب ۰۲/ ۰۴/ ۱۳۸۱ هیئت وزیران نیز تصریح شده است. ولی وزیر وقت جهاد کشاورزی، برخلاف این تکالیف قانونی، بخشنامه‌هایی صادر و مُرّ قانون را بی‌اثر کرد. درنتیجه تدبیر امور روستایی بین وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهاد‌های مختلف پخش شد. به‌نحوی‌که در حال حاضر ۱۷ وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در تدبیر امور روستایی دخالت دارند، بدون اینکه هماهنگی و هم‌افزایی بین این دستگاه‌ها شکل بگیرد و این یعنی اتلاف منابع و امکانات بیت‌المال.
این موازی‌کاری و پراکنده‌کاری سبب شده است، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و مطالبه‌گری حقوق روستاییان و عشایر بین وزارتخانه‌های مختلف سرگردان باشند که قطعاً می‌تواند موجب اتلاف وقت و به نتیجه نرسیدن پیگیری‌ها شود. حتی روستاییان نیز دچار سردرگمی شده‌اند و نمی‌دانند کدام دستگاه اجرایی مسئول پاسخگویی به مطالبات آن‌ها است.
متاسفانه بر خلاف قانون، پس از ادغام وزارتین جهاد سازندگی و کشاورزی، صرفاً حداکثرسازی تولید محصولات خام کشاورزی هدف و وظیفه اصلی وزارتخانه قلمداد شد. این در حالی است که الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و عدالت بر ضرورت پیشبرد همزمان رشد و عدالت تأکید دارد. البته کار غیرقانونی معاون اول وقت رئیس جمهور دولت یازدهم در صدور بخشنامه، سبب آشفتگی بیش از پیش امور روستاها و مناطق عشایری شد.
صدور بخشنامه غیرقانونی معاون اول وقت رئیس جمهور دولت یازدهم و تشدید موازی‌کاری در تدبیر امور روستایی: این بخشنامه که در سال ۱۳۹۳ صادر شد، برخلاف تکلیف قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم کشور را به معاون معاون اول ریاست جمهوری ارتقا داد و آن را به عنوان متولی روستاها و دستگاه ناظر و هماهنگ کننده تعیین کرد. این اقدام جز اینکه، موازی‌کاری را تشدید کرد، سودی به حال روستاها نداشت که اگر داشت، پس چرا روستا‌های کشور در چنین وضع بحرانی قرار دارند؟ وصل کردن مدیریت امور بیش از ۳۸ هزار آبادی بالای ۲۰ خانوار در کشور به نهاد ریاست جمهوری، به مفهوم خطای راهبردی کنار گذاشتن نظام اداری و درگیر کردن مستمر رئیس جمهور با ریزترین مسائل کشور است که به نوبه خود مانع از رسیدگی رئیس جمهور به امور راهبردی و هماهنگی و نظارت عالیه بر کلیه دستگاه‌های اجرایی خواهد شد. ضمن اینکه مرکزی با کمتر از ۱۵ نفر نیرو آن هم اغلب فاقد تخصص کافی در حوزه توسعه روستایی، به عنوان متولی توسعه روستایی تعیین می‌شود؛ بیشتر نشان‌دهنده پاک کردن صورت مسأله و ساده انگاری مفرط موضوع توسعه روستایی است.
این اقدام عملاً روستاها را بی متولی ساخته و همین امر هم سبب شده است، سهم [قابل احصای]مناطق روستایی و عشایری از بودجه‌های سنواتی کشور بین حدوداً ۴ الی ۵ درصد باشد که در مقایسه با سهم ۲۴ درصدی این مناطق از جمعیت کل کشور و سهم ۲۶ درصدی از تولید ناخالص داخلی، رقم بسیار پایینی محسوب می‌شود.
ترک فعل سازمان برنامه و بودجه در شفاف‌سازی و عادلانه‌سازی اعتبارات امور روستایی و عشایری در بودجه‌های سنواتی: برخلاف تصریح جزء «۲» بند (الف) ماده (۲۷) قانون برنامه ششم توسعه، هنوز اعتبارات عمران و توسعه روستایی و ایضاً عشایری در بودجه‌های سنواتی، شفاف و قابل نظارت نیست. این کمترین کار در حق مناطق روستایی و عشایری است که مشخص شود این مناطق چه سهمی از بودجه عمومی دارند و چرا باید برنامه‌هایی در بودجه گنجانده شود که عنوان روستایی را یدک می‌کشند، ولی هیچ طرحی برای مناطق روستایی ذیل این برنامه‌ها تعریف نمی‌شود. تا کی قرار است، این بی‌مهری و اجحاف در حق روستاییان و عشایر کشور ادامه پیدا کند؟!
ترک فعل دولت در عمل به تکلیف جزء «۳» بند (ب) ماده (۲۷) قانون برنامه ششم توسعه: در این تکلیف، دولت مکلف شده است تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم، زمینه مدیریت یکپارچه، جهادی و نظارت‌پذیر برنامه‌ها و فعالیت‌های عمران و توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی را فراهم کند. به‌عبارتی هدف اصلی قانونگذار این بوده است که سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، مدیریت، نظارت و راهبری توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی بر عهده متولی واحدی باشد که عملکرد آن توسط مجلس شورای اسلامی قابل نظارت باشد. ولی با گذشت بیش از ۵ سال از اجرای قانون برنامه ششم، هنوز هیچ اقدامی در خصوص این تکلیف صورت نگرفته است.
تخلف یا ترک فعل وزارت جهاد کشاورزی در وارد شدن به امور تصدیگرانه: طبق ماده (۶) قانون افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب سال ۱۳۸۹، دولت (وزارت جهاد کشاورزی) مکلف شده است وظایف تصدی‌گری خود در خصوص اقدامات اجرائی خرید‌های تضمینی، تهیه و توزیع کلیه نهاده‌های تولید، اقدامات اجرائی خرید، انبارداری و توزیع اقلام مورد نیاز، تنظیم بازار و ... را متناسب با وظایف و اختیارات هر تشکل، به تشکل‌های بخش کشاورزی و منابع طبیعی واگذار نماید. همچنین در تبصره «۳» ذیل این ماده، این وزارتخانه موظف شده است تا استقرار کامل این تشکلها، آن‌ها را توانمند نموده و پشتیبانی‌های لازم را به عمل آورد، ولی چنین تکلیفی محقق نشده است که نمونه آن را در تنظیم بازار میوه شب عید ۱۴۰۱ شاهد بودیم.
لازم به ذکر است، ترک فعل وزارت جهاد کشاورزی در عمل به تولی‌گری وظایف سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و راهبری و هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی در امر توسعه روستایی، در حالی است که وزارتخانه مذکور از ظرفیت و قابلیت مناسبی برای انجام این وظیفه برخوردار است. اولاً وزارت جهاد کشاورزی از نظر نیروی انسانی و تخصص، میراث‌دار وزارت جهاد سازندگی سابق است که عهده‌دار وظایف توسعه روستایی قبل از ادغام بود. ثانیاً این وزارتخانه دارای بدنه تشکیلاتی رسمی تا سطح دهستان‌های کشور است. ثالثاً وزارت جهاد کشاورزی دارای بیشترین تشکل‌های مردمی (اعم از تعاونی‌های عشایری، روستایی، شرکت‌های سهامی زراعی، کشت و صنعت‌ها، صندوق‌های اعتباری خرد، شرکت‌های خدمات مشاوره و غیره) است که می‌تواند از این ظرفیت‌ها برای مدیریت تعاون و توسعه روستایی به‌صورت توأمان استفاده کند. رابعاً هیچ وزارتخانه‌ای در دولت به اندازه وزارت جهاد کشاورزی، سنخیتی با امور روستایی و عشایری ندارد. ضمن اینکه، بررسی تجارب ۲۵ کشور جهان نیز نشان می‌دهد که امور توسعه روستایی و توسعه کشاورزی در یک وزارتخانه مدیریت می‌شود.
یکی از موضوعات مهم در بهبود نظام مدیریت و سیاستگذاری توسعه روستایی کشور این است که نمی‌توان و نباید روستا و کشاورزی را از یکدیگر تفکیک کرد و این یک اصل پذیرفته‌شده جهانی است. مقام معظم رهبری نیز در دیدار اعضاى هیئت دولت مورخ ۰۴/ ۰۶/ ۱۳۹۴ بیان داشتند که متولی اصلی روستاها وزارت جهاد کشاورزی است و سایر دستگاه‌ها باید با آن همکاری کنند. جمله معظم‌له بدین شرح است: «یک مسئله اساسی که این عمدتاً [مربوط به]وزارت کشاورزی است -منت‌ها فقط کار وزارت کشاورزی نیست- تمرکز بر روستاست. یعنی واقعاً این را یکی از بخش‌های اساسیِ برنامه‌ریزی دولت باید قرار داد: ما متمرکز بشویم روی روستا».
۳. جمع بندی و پیشنهاد‌ها
با توجه به امکانات و ظرفیت‌هایی که در مجموعه وزارت جهاد کشاورزی وجود دارد، انتظار نمایندگان مجلس بر این است که این وزارتخانه به وظایف قانونی خود در حوزه توسعه روستایی مندرج در ماده (۱) و (۲) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی عمل کند. در این راستا، تقویت ظرفیت انسانی سازمان مرکزی تعاون روستایی و ایجاد مدیریت واحد و هماهنگ طبق جزء ۳ بند (ب) ماده ۲۷ قانون برنامه ششم توسعه و منویات مقام معظم رهبری مطالبه جدی مجلس انقلابی است؛ لذا وزارت جهاد کشاورزی حداکثر ظرف یک ماه آینده، برنامه اقدامات خود در زمینه توسعه روستایی و عشایری را به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس شورای اسلامی ارائه کند.
در راستای انسجام‌بخشی هرچه بیشتر به نظام سیاستگذاری توسعه روستایی و رفع موازی‌کاری‌ها و ناهماهنگی‌های موجود بین دستگاه‌های اجرایی و پیرو فرمایش مقام معظم رهبری، دولت مکلف است وزارتخانه جهاد کشاورزی را برای پیگیری امور توسعه روستایی تقویت نماید.
همچنین از مقام محترم ریاست جمهوری تقاضا می‌شود، به استناد اصل ۱۲۷ قانون اساسی، وزیر جهاد کشاورزی را به‌عنوان نماینده ویژه دولت در اجرای امور توسعه روستایی تعیین نماید.
بخشنامه شماره ۳۳۲۳۵/ ۴۸۹۴۷ صادره توسط معاون اول وقت رئیس جمهور دولت یازدهم مبنی‌بر تعیین مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت به‌عنوان متولی توسعه روستایی، به‌دلیل تضاد آشکار با قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، اصول هشتادوپنجم (۸۵) و یکصدوسی‌وهشتم (۱۳۸) قانون اساسی مبنی‌بر عدم مخالفت مصوبات دولت با متن و روح قوانین و مقررات عمومی کشور، در اسرع وقت ملغی‌الاثر اعلام شود.
وزارت جهاد کشاورزی بدون فوت وقت، اقدامات مؤثری را برای واگذاری وظایف تصدیگرانه و توانمندسازی تشکلها برای بهبود بهره‌مندی روستائیان و عشایر از فرصت‌های شغلی و نیز خدمات عمومی انجام دهد و گزارش آن را به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس شورای اسلامی ارسال نماید تا هرچه زودتر ریل‌گذاری غلط متوقف شده و روستاها و مناطق عشایری سامان پیدا کنند.
ضرورت دارد سازمان برنامه و بودجه تمامی اعتبارات مربوط به امور روستایی و عشایری را تحت فصلی با عنوان «فصل عمران و توسعه روستایی و عشایری» در لوایح بودجه سنواتی به‌ویژه لایحه بودجه سال ۱۴۰۲، تنظیم و ارائه کند.