در حالی که کمتر از چهار ماه و نیم به زمان تقدیم لایحه بودجه ۱۳۹۹ از سوی دولت به مجلس مانده است، اين دو قوه به دنبال اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی کشور هستند
آذرماه سال گذشته و در آستانه تقدیم لایحه بودجه از سوی دولت به مجلس بود که مقام معظم رهبری مقرر کردند: «نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو سال تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شود و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود». همچنین ایشان تاکید داشتند «آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در خصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده است، در بودجه سال ۹۸ نیز گنجانده شود».
به همین دلیل لایحه بودجه ۹۸ با اندکی تاخیر به بهارستان رسید و دلیل این تاخیر هم رفع برخی ایرادات ساختاری رهبر انقلاب نسبت به لایحه بودجه اعلام شد؛ لایحه‌ای که همچنان مشکلات ساختاری بودجه‌ریزی در آن مستتر بود و فقط برخی نکات غیرساختاری از سوی دولت در بودجه لحاظ شد. وجود اشکالات ساختاری بودجه موجب شد تا رهبر معظم انقلاب با هشدار نسبت به این موضوع، رفع این اشکالات را از مسئولان اجرایی کشور طلب کنند، چنانکه علی لاریجانی، رئیس‌مجلس شورای اسلامی در ۱۷ بهمن ۹۷ اعلام کرد: «رهبر انقلاب با تدبیر، دستور اصلاح ساختار بودجه ریزی کشور در مدت چهار ماه آینده را دادند».
در کش و قوس دولت و مجلس درباره زمان تقدیم لایحه اصلاح ساختار بودجه، دولت همواره از کمبود وقت برای اصلاحات میگفت و مجلسی‌ها از تاخیر دولت در ارسال لایحه؛ در نهایت اصلاح ساختار بودجه به چهار ماه نخست امسال موکول شد و تیرماه بزنگاه این اصلاحات. همین شد که سازمان برنامه و بودجه چندی پیش از چارچوب کلی اصلاح ساختاری بودجه کشور رونمایی کرد، برنامه‌ای که به گفته محمد باقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه کلیات آن در شورای هماهنگی سران قوا تصویب شد.
نوبخت در صفحه شخصی اش در فضای مجازی نوشت: «طرح اولیه اصلاح ساختار بودجه با رویکرد قطع وابستگی به نفت پس از برخورداری از نظرات کارشناسان و نخبگان در شورای عالی هماهنگی سه قوه مطرح و کلیات آن در چهار محور و ۹ بسته اجرایی به تایید رسید. اجرای این طرح که به تشخیص صاحب نظران ضرورت و نیازمند وفاق و همکاری ملی است، مقرر شد برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت و اقدامات پیشنهادی هر یک از بسته‌ها در کارگروه ویژه‌ای از سه قوه بررسی و به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سه قوه گزارش شود.
چهار محور این اصلاح ساختار عبارتند از: تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار، ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار.
گرچه هنوز لایحه اصلاح ساختار بودجه به دست مجلسی‌ها نرسیده، اما حضور رئیس سازمان برنامه و بودجه در جلسه غیرعلنی روز ۲۳ تیرماه در بهارستان خبر از توافق مجلس و دولت می‌داد؛ توافقی که به موجب آن بودجه دوسالانه تدوین می‌شود.
محمد رضا پور ابراهیمی در گفتگوی اختصاصی با خبرنگار خبرگزاری صدا و سیما در این باره گفت: تدوین بودجه ۲ سالانه به معنای بازنگری در اعداد و ارقام بودجه سال ۹۸ همزمان با بودجه سال ۹۹ است و مقرر شد بحث‌های کارشناسی در حوزه ساختاری بودجه در کمیسیون‌های تخصصی مجلس و دولت و در سه بخش کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت انجام شود چرا که همه بخش‌های اصلاح ساختار بودجه‌ای نمی‌تواند در کوتاه مدت خود را نشان دهد و بعضا در میان مدت اثرگذار خواهد بود و برخی نیز رویکرد بلند مدت دارند.
عضو کمیسیون اقتصادی مجلس گفت: کشور در شرایط خاصی قرار دارد و تکالیفی که رهبر معظم انقلاب برای مجلس و دولت در نظر گرفته اند باید در بازه کوتاه مدت به شکلی مدیریت شوند تا آثار رونق اقتصادی در کشور نمایان شده و محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های اقتصادی دشمن به حداقل برسد.
وی به برنامه کوتاه مدت اصلاح ساختار بودجه اشاره کرد و گفت: براساس توافق مجلس و دولت مقرر شد برای سال ۹۸ و ۹۹ موضوعات مربوط به درآمد‌ها و هزینه‌های دولت را براساس رویکردی منطقی بازنگری کنیم.
پورابراهیمی افزود: هزینه‌های دولت در بودجه به ویژه تعهدات به صندوق‌های بازنشستگی نیازمند بازنگری اساسی است که حجم زیادی از تکالیف دولت در بخش هزینه‌های جاری را تشکیل می‌دهد، همچنین اطلاعات بودجه شرکت‌ها و بانک‌ها در زمان تصویب در بودجه کشور لحاظ نمی‌شود و این در حالی است که در بخش درآمدی نیز بازنگری انجام خواهد گرفت؛ درآمد‌های نفتی جایگزین درآمد‌های مالیاتی و درآمد‌های ناشی از مولدسازی دارایی‌های دولت نیز جایگزین مطالبات معوق دولت می‌شود.
یکی از مهم‌ترین مشکلات کنونی بودجه کشور، غیر شفاف بودن آن است. همین نبود شفافیت سبب شده تا منافذی در بودجه شکل گیرد که امکان فساد را به نوعی برای قانون دان‌های قانون شکن فراهم می‌کند. لایحه بودجه شامل «منابع عمومی» و «شرکت‌های دولتی» است، اما سهم شرکت‌های دولتی تقریبا سه برابر بودجه عمومی می‌باشد، نمونه آن اعداد و ارقام بودجه سال جاری است؛ کل بودجه سال ۹۸ یک تریلیون و ۷۰۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۴۰۷ هزار میلیارد تومان آن بودجه عمومی بوده و یک تریلیون و ۲۷۴ هزار میلیارد تومان آن بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» است! اما آنچه در سند بودجه منتشر می‌شود، صرفا «بودجه عمومی» بوده و خبری از جزئیات بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک ها» نیست و این یعنی سرنوشت و ریز عملکرد حدود ۷۰ درصد حجم بودجه مشخص نمی‌شود.
به علاوه آنکه موضوع یارانه‌های آشکار و پنهان نیز امروز به بحث مهم جلسات مشترک مجلس و دولت بدل شده است و حالا وکلای ملت و دولتی‌ها در پی آنند تا در قالب همین اصلاحات ساختاری، دستی هم به سر و گوش سازمان هدفمندی یارانه‌ها و سیاست‌های آن بکشد.
سخنگوی فراکسیون مستقلین مجلس شورای اسلامی درباره بررسی موضوع یارانه‌های پیدا و پنهان در فراکسیون مستقلین به خبرگزاری صدا و سیما گفت: طبق اعلام دولت، ما ۱۳۰۰ هزار میلیارد تومان یارانه پرداخت می‌کنیم که بخشی از آن در بودجه گنجانده می‌شود، اما ۹۸۷ هزار میلیارد تومان آن یارانه پنهان است و از این رقم ۲۴ درصد مربوط به گازوئیل، ۱۹ درصد مربوط به بنزین، ۲۵ درصد مربوط به برق و ۳۱ درصد مربوط به گاز طبیعی است.
لاهوتی تصریح کرد: ما در این جلسه صورت مساله را مشخص کردیم که چه میزان یارانه پنهان داریم و مصارف آن به چه شکل است. اما به هر حال حل این موضوع بسیار پیچیده است و با توجه به اینکه عمده مصرف کنندگان یارانه پنهان دهک‌های بالای جامعه هستند لذا ما در دراز مدت راهی جز حذف یارانه پنهان نداریم.
وی با بیان این که یارانه آشکار تنها ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است، خاطرنشان کرد: ما مقایسه‌ای بین دهک‌های اول و دهم انجام دادیم که نشان می‌دهد؛ در برق دهک‌های بالا ۳.۶ برابر و در مجموع ۲۳ برابر بیشتر یارانه پنهان مصرف می‌کنند، میزان مصرف بنزین دهک‌های بالا نیز ۲۳ برابر، برق ۳.۶ برابر، گاز دو و نیم برابر، کالا‌های اساسی ۴.۷ برابر و دارو ۱۹ و نیم برابر است، بنابراین هر طور که حساب کنیم یارانه پنهان توسط دهک‌های بالا مصرف می‌شود و حالا که صورت مساله مشخص شده باید برای حل آن چاره اندیشی کنیم.
گفته‌های لاهوتی بیانگر بی‌نظمی در نظام پرداخت یارانه‌ها است؛ سیاستی که پرداخت یارانه نقدی را به شکلی غیرهدفمند لابه‌لای جداول بودجه سالانه کشور نهادینه کرده و به عادتی در بودجه‌نویسی دولت تبدیل کرده است. این در حالی است که ساز و کار دولت در هدفمندی پرداخت یارانه‌ها برای شناسایی افراد نیازمند مبنای درستی نداشته و هر بار پس از اقدام به حذف تعدادی از یارانه بگیران پردرآمد، آب باریکه بسیاری از افراد نیازمند هم مسدود می‌شود. در عین حال موضوع مهم «واقعی‌سازی قیمت حامل‌های انرژی» هم هر سال پس از پاس کاری‌های فراوان بین دولت و مجلس سرانجام راهی در بودجه نمی‌یابد.
گذشته از ضرورت گسترش چتر مالیاتی بر بخش غیرمولد، در این میان وابستگی شدید دولت و البته بودجه‌های سنواتی به درآمد‌های نفتی پاشنه آشیل اصلی دولت است. موضوعی بسیار مهم که با تشدید تحریم‌ها و اراده امریکا بر بستن راه‌های فروش نفت کشورمان، امروز اهمیت مضاعفی نیز یافته است لذا برای دستیابی به بودجه‌ای واقع‌بینانه باید و باید؛ منابع درآمدی به‌درستی و براساس واقعیت‌های جامعه برآورد شود.
در همین حال عباسعلی پوربافرانی در گفتگوی اختصاصی با خبرنگار خبرگزاری صدا و سیما، بودجه ریزی فعلی کشور را عملیاتی ندانست و تصریح کرد: متاسفانه ساختار بودجه فعلی کشور وابستگی زیادی به نفت دارد و این در حالی است که ما باید در چهل سال گذشته جایگزینی برای درآمد‌های نفتی می‌یافتیم، اما دراین حوزه کاری نکردیم از این رو در اصلاح ساختاری باید وابستگی بودجه را به نفت کم کنیم، اگر چنین شود؛ نحوه تامین اعتبارات بودجه واقعی‌تر خواهد بود.
وی با انتقاد از عملکرد بودجه سالانه کشور افزود: ما بودجه را برای یک سال می‌نویسیم، اما با اصلاحات مکرر تا شهریورماه عملیاتی شدن بودجه به طول می‌انجامد در صورتی که باید اصلاحات ساختاری به شکلی انجام گیرد که از ابتدا تا انتهای زمان اعمال بودجه به صورت دقیق و در بازه یک ساله رعایت شود.
پر واضح است که در نظام بودجه ریزی کشورمان همیشه در تدوین و تنظیم هزینه‌ها و منابع، اولویت بخشی با هزینه‌ها و مصارف بوده و این در حالی است که در بودجه‌ریزی باید منابع به صورت واقعی و از پیش تعریف شده باشد؛ این مساله بیشتر اوقات با محدودیت‌ها و تنگنا‌هایی در تأمین منابع همراه بوده و کسری بودجه را به عنوان یک چالش در ساختار بودجه کشور به دنبال داشته است.
سخنگوی هیئت رئیسه مجلس درباره نقشه راه دولت و مجلس برای اصلاحات ساختاری در بودجه کشور گفت:: برنامه کلی با افق سال ۹۸ و ۹۹ قطع وابستگی بودجه به نفت است که شورای هماهنگی اقتصادی هم در این باره تاکنون جلساتی متعددی را برگزار کرده است و قطعاً در آینده نزدیک شاهد تغییر و تحولات ساختاری در این زمینه خواهیم بود.
عباسی افزود: کاهش تدریجی و قطع وابستگی بودجه جاری کشور به نفت، حذف تدریجی کسری بودجه، ایجاد ثبات اقتصادی کلان، مهار تورم، رونق اقتصادی، کاهش نابرابری، مبارزه با فساد و تامین معیشت عمومی از اهدافی است که برای این مسئله در نظر گرفته شده است.
وی ادامه داد: خوشبختانه عزم و اراده‌ای ملی برای اصلاح ساختار بودجه صورت گرفته است و این اقدام با هماهنگی دولت، مجلس و سایر نهاد‌ها و در شرایط اقتصادی فعلی، منجر به تدوین و تصویب بودجه‌ای کارآمد خواهد شد.
بر اساس اعلام دولت؛ برای اجرایی شدن این برنامه در فاز کوتاه مدت و در محور هزینه کرد کارا: کاهش هزینه‌ها با اولویت کاهش هزینه‌های اجتناب پذیر وکاهش هزینه شرکت‌های دولتی با همکاری سازمان برنامه و دیوان محاسبات در دستور کار قرار دارد و همچنین در محور درامدزایی پایدار نیز: اصلاح نظام یارانه‌ای، حامل‌های انرژی، کاهش معافیت‌ها وافزایش پایه‌ها و پوشش مالیاتی و فروش دارایی‌ها پیاده سازی خواهد شد.
از سوی دیگر برای ثبات سازی اقتصاد کلان؛ انتشار اوراق به همراه عملیات بازار باز برای سرمایه گذاری عمرانی و زیر ساختی و اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی جهت خارج کردن نفت از بودجه اجرایی خواهد شد.
همچنین جهت اصلاح نهادی بودجه محور‌هایی از قبیل؛ افزایش شفافیت بودجه، اصلاح طبقه بندی حساب‌ها در طرف پرداخت حساب واحد خزانه، استقرار چارچوب میان مدت بودجه ریزی و تنظیم بودجه دو سالانه و تقویت زیرساخت‌های نظارت بر اجرای بودجه انجام خواهد گرفت.
برای پیاده سازی این برنامه‌ها ۱۳ دستگاه از جمله وزارت اقتصاد (بورس-مالیات- گمرک-خزانه داری)، وزارت نفت، بانک مرکزی، وزارت جهاد، وزارت صمت، سازمان هدفمندی یارانه‌ها، صندوق توسعه ملی در کنار دیوان محاسبات و مجلس شورای اسلامی همکاری خواهند داشت.
حالا، اما کمتر از چهار ماه و نیم به مهلت قانونی دولت برای تقدیم لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ به مجلس مانده این در حالی است که نگاه‌ها به جلسات مشترک دولت و مجلس پشت در‌های بسته بهارستان دوخته شده است. حالا باید منتظر ماند و دید که تدبیر این دو قوه با ترسیم نقشه راه کنونی؛ می‌تواند بند ناف بودجه را از درآمد‌های نفتی جدا کند یا نه.
گزارش:ناهید اکبرزاده