بررسی وضع مناطق آزاد کشور

چکیده نشست پژوهشی:

• منطقه آزاد به ناحیه ویژه ­ای در خارج از مرز گمرکی گفته می­ شود که تولیداتش جهت­ گیری صادراتی دارند و فلسفه این تعریف مرتبط با تغییر استراتژی واردات به استراتژی توسعه صادرات، از سوی سایر کشورها می ­باشد.
• هدف اصلی ایجاد مناطق آزاد، توسعه و رشد اقتصادی از طریق سرمایه گذاری خارجی در حوزه تولید و صادرات است.
• در بند 11 سیاست ­های کلی اقتصاد مقاومتی، 4 هدف اصلی و مولد شامل انتقال فناوری­ های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج برای مناطق آزاد ذکر شده است
• به منظور تحقق اهداف در مناطق آزاد، برخی از قوانین که بر کسب وکار در سرزمین اصلی حاکم هستند توسط دولت در مناطق آزاد به صورت کامل لغو و برخی دیگر به صورت متفاوتی(با محدودیت کمتر) اعمال می ­شود.
• در حال حاضر 7 منطقه فعال آزاد تجاری- صنعتی در کشور شامل قشم، کیش، چابهار، اروند، انزلی، ارس و ماکو مورد بهره ­برداری قرار گرفته ­اند.
• مناطق آزاد ایران جزو مناطقی هستند که وسعت بالایی دارند و میانگین وسعت آنها 93 هزار هکتار است، در حالی­که میانگین وسعت مناطق آزاد جهان 7500 هکتار می­باشد.
• نگاهی به میزان سرمایه­ گذاری خارجی کل کشور طی سال­ های 85 تا 93 و مقایسه آن با میزان سرمایه ­گذاری در مناطق آزاد نیز نشان می ­دهد، نسبت سرمایه­ گذاری در مناطق آزاد به کل کشور حدود 3.5 درصد است.
• با توجه به میانگین صادرات کشور طی دو سال اخیر، مجموع مناطق آزاد کمتر از یک درصد کل صادرات کشور را به خود اختصاص داده ­اند.
• واردات کالا از طریق مناطق آزاد سالانه بین 3 تا 4 میلیارد دلار و حدوداً معادل 10 درصد واردات کشور برآورد شده است.
• بیش از 50 درصد شرکت ­های ثبت شده در مناطق آزاد تجاری هستند و سهم شرکت­ های خدماتی، صنعتی و گردشگری نیز به ترتیب 35، 11 و یک درصد می­باشد.
• ارس، صنعتی‌ترین منطقه آزاد ایران در سال 94، میزان 120 میلیون دلار کالای همراه مسافر به کشور وارد نموده، حال آنکه صادرات حاصل از تولید آن به خارج از کشور 42 میلیون دلار و صادرات به سرزمین اصلی نیز حدود 41 میلیون دلار بوده است.

پژوهش خبری صدا وسیما: مناطق آزاد از جمله­ بخش ­های نظام اقتصادی کشور هستند که به واسطه قرار گرفتن در حوزه استثنائات تجاری و شاید به عنوان یکی از مهم­ترین استثنائات تجاری، می ­توانند وسیله ­ای برای توسعه صنعتی باشند و مسیر ورود به بازارهای جهانی را از طریق تقویت تولید، صادرات و سرمایه­ گذاری خارجی برای اقتصاد کشور فراهم کنند، اقدامی که سایر کشورها از آن بهره­ برده ­اند و از طریق این مناطق توانسته­ اند اقتصاد کشور خود را در رقابت با بازارهای جهانی و در مسیر توسعه و پیشرفت قرار دهند. اما آنچه که از عملکرد مناطق آزاد کشور تاکنون مشاهده شده است، نه تنها این مناطق نتوانسته ­اند در جهت بهبود و تقویت تولید و صادرات گا م­های مؤثری بردارند، بلکه به واسطه معافیت ­هایی که در اختیار داشته ­اند و آسیب ­هایی که از این رهگذر برای اقتصاد کشور ایجاد شده، نظام اقتصادی کشور را با پدیده افزایش واردات و شبه قاچاق مواجه کرده است. با این حال، زمزمه­ ها و فشارهایی از سوی برخی افراد ذی نفع مبنی ­بر ضرورت افزایش این مناطق به گوش می­رسد. به همین دلیل، پرداختن به بحث مناطق آزاد و بایدها و نبایدهایی که در تأسیس و بهره ­برداری از این مناطق باید مورد توجه قرار گیرد و همچنین، آسیب ­ها و مشکلاتی که عدم نظارت کافی و فاصله گرفتن فعالیت­ های تجاری و اقتصادی در این مناطق از اهداف تعیین شده برای آن در قانون، به کشور تحمیل می­کند، از جمله موضوعات مهمی است که روشنگری و شفاف­سازی بر عهده رسانه­ ها می­باشد. گروه اقتصاد پژوهش خبری نیز در این راستا، در نشستی با علیرضا رضایی و محمدحسام محمدی(کارشناسان اقتصادی)، به بررسی ماهیت و ابعاد مختلف این موضوع پرداخته است. 

 تعریف مناطق آزاد تجاری- صنعتی

براساس تعاریف بین ­المللی، منطقه آزاد قلمرویی محدوده حراست شده بندری یا غیربندری است که از شمول برخی از مقررات جاری کشور متبوع خارج بوده و با بهره­ گیری از مزایایی نظیر معافیت ­های مالیاتی، بخشودگی سود و عوارض گمرکی، بوروکراسی اداری و مقررات دست و پاگیر و همچنین سهولت و تسریع در فرآیندهای صادرات و واردات با جذب سرمایه­ گذاری خارجی و انتقال فناوری به توسعه سرزمین اصلی کمک می­ کند. همچنین، بنا بر تعریف یونیدو (سازمان توسعه صنعتی ملل متحد) مناطق آزاد وسیله ­ای برای تشویق توسعه صنعتی با هدف صدور کالای صنعتی می­ باشند. در برداشتی جدیدتر از مناطق آزاد، منطقه آزاد به ناحیه ویژه ­ای در خارج از مرز گمرکی گفته می ­شود که تولیداتش جهت­ گیری صادراتی دارند و فلسفه این تعریف مرتبط با تغییر استراتژی واردات به استراتژی توسعه صادرات، از سوی سایر کشورها می­باشد.

اهداف و ماهیت مناطق آزاد 

هدف اصلی ایجاد مناطق آزاد، توسعه و رشد اقتصادی از طریق سرمایه گذاری خارجی در حوزه تولید و صادرات است که در ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با تأکید بر این موضوع، هدف از ایجاد این مناطق را تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی و رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه­ گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ­ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی ذکر شده است.

همچنین، در بند 11 سیاست­های کلی اقتصاد مقاومتی، به صورت تخصصی ­تر به 4 هدف اصلی و مولد مناطق آزاد اشاره شده است؛ یعنی توسعه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور:

• انتقال فناوری­ های پیشرفته
• گسترش و تسهیل تولید
• صادرات کالا و خدمات
• تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج

مطالعه مناطق آزاد جهان نیز نشان می­ دهد هدف دولت­ ها در ایجاد این مناطق، توسعه سرمایه­ گذاری است. البته این مسئله قابل توجه است که در اسناد مربوط به مناطق آزاد و ویژه در کشورهای دیگر، منظور از سرمایه گذاری، سرمایه­ گذاری خارجی بوده و شاخص اصلی بررسی عملکرد این مناطق سرمایه­ گذاری مستقیم خارجی است. در ایران نیز سرمایه گذاری خارجی به عنوان هدف اصلی سرمایه­ گذاری در نظر گرفته شده که این مسئله را می­ توان از قانون و مقررات تسهیل ورود و خروج سرمایه و سرمایه ­گذار خارجی در مناطق آزاد برداشت کرد. بنابراین، به طور کلی می­توان گفت فلسفه ایجاد مناطق آزاد ناظر به جذب سرمایه ­های خارجی در حوزه­ های تولید و صادرات بوده که به تبع آن اهدافی نظیر انتقال تکنولوژی، اشتغال­زایی و حضور در بازارهای جهانی محقق خواهد شد و ماهیت پیدایش مناطق آزاد را نیز بر پایه سه رکن اصلی شامل: جذب سرمایه­ گذاری خارجی، تولید و صادرات کالا و خدمات شکل گرفته است.

 امتیازات ویژه فعالان اقتصادی در مناطق آزاد 

به منظور تحقق اهداف در مناطق آزاد، برخی از قوانین که بر کسب وکار در سرزمین اصلی حاکم هستند توسط دولت در مناطق آزاد به صورت کامل لغو و برخی دیگر به صورت متفاوتی(با محدودیت کمتر) اعمال می­ شود. جدول ذیل برخی از امتیازات ارائه شده به فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد را نشان می­دهد که در قوانین مختلف به آنها اشاره شده است. 

 پراکندگی و وسعت مناطق آزاد کشور

در حال حاضر 7 منطقه آزاد تجاری- صنعتی در کشور وجود دارد که مورد بهره­ برداری قرار گرفته ­اند. این مناطق شامل قشم، کیش، چابهار، اروند، انزلی، ارس و ماکو هستند. منطقه آزاد فرودگاه امام خمینی(ره) و مکران نیز در قوانین برنامه پنجم توسعه و احکام دائمی برنامه توسعه به تصویب رسیده اما هنوز اجرایی نگردیده ­اند. از زمان بهره ­برداری برخی از این مناطق تاکنون 25 سال می­گذرد و برخی دیگر مربوط به 12 سال گذشته هستند. دولت نیز اخیراً در لایحه ­ای خواستار افزایش 8 منطقه آزاد و 12 منطقه ویژه اقتصادی شده است. همچنین، طبق اخبار منتشر شده، ده ها منطقه آزاد و ویژه دیگر توسط نمایندگان مجلس به لایحه دولت اضافه شده است.

همچنین، مناطق آزاد ایران جزو مناطقی هستند که وسعت بالایی دارند و میانگین وسعت آنها 93 هزار هکتار است، در حالی­که میانگین وسعت مناطق آزاد جهان 7500 هکتار می­باشد. جدول زیر زیر نیز به تفکیک سال تصویب و وسعت مناطق آزاد کشور را نمایش می­دهد:.

سهم 3 درصدی سرمایه ­گذاری خارجی در مناطق آزاد

یکی از مهم ترین اهداف مناطق آزاد بحث سرمایه گذاری خارجی بوده است، با این حال، با نگاهی به آمار سرمایه­ گذاری خارجی در مناطق آزاد طی سال­های 1372 تا 1393، ملاحظه می­ شود میانگین سرمایه ­گذاری در این مناطق به طور میانگین بین 80 تا 100 میلیون دلار است و در بهترین سال­ها تنها حدود 500 میلیون دلار در 7 منطقه آزاد فعال جذب شده است که با توجه به اهداف تعریف شده برای این مناطق، این رقم بسیار ناچیز است و نشان می­دهد مناطق آزاد در جذب سرمایه ­گذاری خارجی عملکرد موفقی نداشته ­اند. البته، آمارهای سال 1394 و 95 رشد چند برابری را در این حوزه نشان می­ دهد که به عقیده کارشناسان، با توجه به وضعیت موجود مناطق آزاد، این آمار دارای ابهام بوده و احتمالاً میزان سرمایه ­گذاری اسمی (و نه محقق شده)، در این آمار منظور شده است.

از سوی دیگر، طبق مصاحبه اخیر آقای بانک(دبیر شورایعالی مناطق آزاد)، طی 4 سال اخیر حدود 5 میلیارد دلار سرمایه ­گذاری اسمی در مناطق آزاد به ثبت رسیده که صرفاً 16 درصد آن معادل 800 میلیون دلار(سالانه 200 میلیون دلار) سرمایه خارجی در این مناطق جذب شده است. بر این اساس، آنچه می­توان از آمارها و گزارش­ های موجود برداشت کرد، این است که مناطق آزاد طی 4 سال اخیر حداکثر حدود 6 درصد کل سرمایه ­گذاری خارجی در کشور را به خود اختصاص داده ­اند و مابقی 94 درصد آن مربوط به سرزمین اصلی می­باشد. 

نگاهی به میزان سرمایه­ گذاری خارجی کل کشور طی سال­های 85 تا 93 و مقایسه آن با میزان سرمایه ­گذاری در مناطق آزاد نیز نشان می­دهد، نسبت سرمایه­ گذاری در مناطق آزاد به کل کشور حدود 3.5 درصد است. مطابق آمار جدول زیر، میانگین سرمایه­ گذاری خارجی در سال­های 2009 تا 2016، معادل 3.268 میلیارد دلار است، در صورتی که میانگین سرمایه­ گذاری خارجی در مناطق آزاد طی سال­های 85 تا 93، معادل 95.4 میلیون دلار می­باشد. در واقع، این آمار و ارقام نشان می­دهد برخلاف سایر مناطق آزاد موفق جهان که موجب افزایش جذب سرمایه ­گذار خارجی شده و حجم قابل توجهی از سرمایه­ گذاری خارجی کشور را به خود اختصاص می­ دهند، مناطق آزاد ایران در این زمینه موفق نبوده ­اند و بدیهی است که به دلیل حجم پایین سرمایه گذاری خارجی که آن هم غالباً در زمینه ­های تجاری و خدماتی بوده، اهدافی مانند انتقال تکنولوژی در مناطق آزاد نیز محقق نگردیده است.

سهم واردات و صادرات در مناطق آزاد

براساس آمار منتشر شده گمرک، مجموع صادرات کالا و خدمات از مناطق آزاد به خارج از کشور در سال­های 94 و 95 به ترتیب حدود 260 و 350 میلیون دلار بوده است. همچنین، طبق آمارهای منتشر شده، آمار صادرات کل کشور در این بازه زمانی نیز به ترتیب حدود 42.5 و 44 میلیارد دلار بوده است. بنابراین، با توجه به میانگین صادرات کشور طی دو سال اخیر،  مجموع مناطق آزاد کمتر از یک درصد کل صادرات کشور را به خود اختصاص داده ­اند.

 این در حالی­ست که واردات کالا از طریق مناطق آزاد نیز سالانه بین 3 تا 4 میلیارد دلار و حدوداً معادل 10 درصد واردات کشور برآورد شده که مهم­ترین اقلام وارداتی به ترتیب شامل خودرو، سیگار، پارچه، لوازم یدکی خودرو، پوشاک، اسباب­ بازی، برنج، تلفن همراه، تلویزیون، یخچال، کفش، آبمیوه­ گیری، چای، جاروبرقی، روغن نباتی، کامپیوتر و قطعات جانبی، توستر، مایکروفر، شکر، لوح فشرده خام و ... گزارش شده است که عموماً در رده کالاهای مصرفی قرار دارند و بخش عمده­ ای از آنها نیز به سرزمین اصلی قاچاق می­ شوند.

 گرایش شرکت­ های ثبت شده در مناطق آزاد

براساس آماری که دبیرخانه مناطق آزاد منتشر کرده است، بیش از 50 درصد شرکت­ های ثبت شده در مناطق آزاد تجاری هستند و سهم شرکت ­های خدماتی، صنعتی و گردشگری نیز به ترتیب 35، 11 و یک درصد می­باشد. البته تفکیک شرکت ­ها براساس تعداد آنها صورت گرفته، در حالی­که بهتر بود این تفکیک براساس میزان سرمایه­ گذاری در آنها انجام شود.

وضعیت توسعه محلی در محدوده مناطق آزاد و رابطه آن با کالای همراه مسافر

یکی از مباحث اصلی در حوزه مناطق آزاد، بحث توسعه محلی است؛ اگرچه مناطق آزاد به واسطه معافیت­ هایی که دارند توانسته ­اند تا حدودی به رشد منطقه و توسعه بومیان کمک کنند، اما وجود مناطق محروم در محدوده مناطق آزاد به­ خصوص مناطقی همچون قشم، چابهار و اروند ابهاماتی را درخصوص توسعه محلی حوزه مناطق آزاد ایجاد می­ کند. بر همین اساس کارشناسان نیز اختلاف نظرهای متفاوتی در این باره مطرح کرده ­اند؛ برخی از کارشناسان با استناد به شاخص‌های توسعه و همچنین وجود محدوده‌های فقیر نشین و فاقد زیرساخت اولیه در مناطق آزاد، که ناشی از آثار تورمی ایجاد مناطق آزاد و فراهم نشدن درآمد و شغل متناسب است، این مناطق را در بهبود معیشت بومیان و توسعه متوازن ناکارآمد می‌دانند. از سویی دیگر برخی با اشاره به وجود محرومیت شدید و معضل مهاجرت در سایر محدوده‌های فاقد مناطق آزاد و همچنین جذب گردشگر به ‌واسطه فروش کالای همراه مسافر یا تأمین زیرساخت گردشگری، مناطق آزاد را در این راستا موفق ارزیابی می‌نمایند. آن‌ها معتقدند ساخت پاساژ، تردد خودروهای پلاک منطقه آزاد و حضور گردشگر، نشان از موفقیت مناطق آزاد دارد.

در حقیقت باید گفت که با وجود محدوده‌هایی محروم، اما ایجاد مناطق آزاد در توسعه و تأمین حداقل بخشی از بومیان منطقه بی‌تاثیر نبوده و توانسته تاثیر هر چند اندکی بر رونق این مناطق بگذارد. حال باید تحلیل کرد این رونق ظاهری که در مناطق آزاد 7 گانه ایران دارای شدت و ضعف است، از چه مسائلی نشأت گرفته و ادامه فعالیت یا افزایش این مدل از مناطق آزاد چه تاثیری بر صنعت کشور خواهد داشت.

به اعتقاد کارشناسان اصلی‌ترین ظرفیتی که از آن به منظور رونق منطقه و جذب گردشگر در مناطق آزاد استفاده می‌شود، فروش کالای همراه مسافر است. امتیاز خرده‌فروشی به محصولات مصرفی خارجی که بدون پرداخت حقوق ورودی وارد کشور می‌شوند، گردشگران داخلی را ترغیب می‌کند تا برای خرید محصولات خارجی با قیمت مناسب به مناطق آزاد سفر کنند.

در قانون ایجاد مناطق آزاد اروند، ارس و انزلی در سال 82، واردات کالای همراه مسافر از طریق این مناطق ممنوع شد اما با تلاش نمایندگان ذینفع، چندین مرتبه پیشنهاد لغو ممنوعیت ورود کالای همراه مسافر از مناطق جدید مطرح شد که در نهایت در سال 89 با قانون ایجاد منطقه آزاد ماکو، دولت ملزم به یکسان‌سازی مقررات ورود کالای همراه مسافر از مناطق آزاد شد و بدین ترتیب 4 منطقه جدید نیز همانند کیش، قشم و چابهار از این امتیاز بهره‌مند شدند.

آمارها نیز نشان می­دهد میزان واردات از طریق کالای همراه مسافر اگرچه طی سال­های مختلف، متفاوت بوده است، اما سهم عمده ­ای در ورود برخی کالاها به کشور در مناطق آزاد بر عهده دارد و میانگین آن طی سال­های اخیر حدود یک میلیارد دلار بوده است.

همچنین، مطابق اسناد ارائه شده[2]، یکی از اصلی‌ترین توجیه نمایندگان مجلس جهت تعمیم ورود کالای همراه مسافر، تکیه بر رونق محلی و جذب توریست است. طبق ادعای نمایندگان موافق این طرح، با وجود ایجاد منطقه آزاد از سال 82 اما همچنان مردم منطقه از مزیت ایجاد منطقه آزاد بهره‌ای نبرده‌اند، این در صورتی است که سایر امتیازات صنعتی و تولیدی در مناطق آزاد فراهم بوده ولی بهره‌مندی بومیان از ایجاد مناطق آزاد منوط به واردات کالای همراه مسافر می‌گردد. به نظر می‌رسد تلاش مسئولان جهت ایجاد مناطق آزاد جدید نیز تکیه بر جنبه مسافری است چرا که بسیاری از امتیازات واحدهای صنعتی در مناطق آزاد، هم‌اکنون شامل سایر نقاط کشور نیز می‌شود. بدیهی است که اعطای چنین امتیازی به هر نقطه از کشور، منجر به رونق ظاهری منطقه می‌گردد. مثلاً در شهر بانه‌ استان کردستان نیز که کالا بدون پرداخت حقوق ورودی وارد می‌شود، پاساژهایی ایجاد شده و مسافران از شهرهای مختلف کشور برای تأمین انواع نیازهای خود از جمله لوازم صوتی و تصویری به این منطقه سفر می‌کنند. در واقع، کالای همراه مسافر در مناطق آزاد همانند ورود کالای قاچاق از بانه می‌باشد که جنبه قانونی به‌خود گرفته است! به عبارت دیگر افزایش مناطق آزاد با تکیه بر امتیاز کالای همراه مسافر، از یک‌سو منجر به رونق ظاهری منطقه می‌گردد اما از سوی دیگر به مثابه قاچاق قانونی، به صنعت و تولید داخل آسیب می‌رساند.

مطابق نمودار زیر، صنعتی‌ترین منطقه آزاد ایران در سال 94، میزان 120 میلیون دلار کالای همراه مسافر به کشور وارد نموده، حال آنکه صادرات حاصل از تولید آن به خارج از کشور 42 میلیون دلار و صادرات به سرزمین اصلی نیز حدود 41 میلیون دلار اعلام شده است. به عبارت دیگر از طریق منطقه آزاد ارس 120 میلیون دلار ارز خارج شده و تنها یک‌سوم آن از طریق صادرات کالا به کشور بازگشته است. همچنین، اغلب اقلام خارجی که با استفاده از معافیت مسافری در این مناطق به فروش می‌رسد، دارای مشابه داخلی در سطح وسیع و بعضا با کیفیت مناسب هستند؛ اقلامی نظیر پوشاک، انواع محصولات خوراکی مانند نوشیدنی‌ها، روغن و شکلات، پتو، لوازم آرایشی، محصولات بهداشتی مانند صابون، شامپو، پودرها و مایع‌های دستشویی، لباسشویی و ظرفشویی، دستمال کاغذی، پوشک کودکان و ... .

گزارشی که پژوهشکده علوم توسعه پژوهشگاه علوم انسانی با موضوع نقش مناطق آزاد تجاری- صنعتی ایران در توسعه پایدار و متوازن منطقه­ ای در اسفند 93 منتشر کرده نیز بیانگر آن است که نقش مناطق آزاد در توسعه پایدار منطقه­ ای که براساس پنج معیار اصلی و 20 معیار فرعی مورد ارزیابی و سنجش کیفی قرار گرفته، تقریباً در تمامی معیارها مخصوصاً معیارهای مرتبط با مشارکت و توافق عمومی، عملکرد مناطق آزاد بسیار ضعیف بوده است. به طور نسبی منطقه آزاد چابهار و ارس با امتیاز 5.27 از 200 امتیاز دارای عملکرد بهتر و مناطق آزاد انزلی و اروند دارای عملکرد نامناسبی بوده­ اند.

آسیب ­های اقتصادی مناطق آزاد

مهم­ترین مشکلات و آسیب­ هایی را که به واسطه مناطق آزاد به دلیل قرار داشتن در حوزه استثنائات تجاری برای اقتصاد کشور ایجاد شده است، در سه محور اصلی قاچاق کالا، قاچاق ارز و فرار مالیاتی می­توان خلاصه کرد. به عبارت دیگر، از آنجا که ورود کالا در مناطق آزاد از قوانین صادرات و واردات رسمی کشور پیروی نمی ­کند، باعث شده تا از یک سو نظارت کافی بر ورود و خروج کالا در مرزهای مناطق آزاد وجود نداشته باشد و از سوی دیگر، امکان انبار کردن کالای خارجی پشت مرزهای کشور بدون نظارت دقیق شکل بگیرد و همین امر روند تسهیل قاچاق را در این مناطق دامن زده است. همچنین، از آنجا که در محدوده مناطق آزاد خرید و فروش ارز توسط هر شخص حقیقی و حقوقی آزاد است و تبادلات ارزی تابع قوانین ارزی کشور نیست، باعث شده قاچاق ارز را به واسطه این مناطق شاهد باشیم. معافیت مالیاتی نیز که در مناطق آزاد در راستای اهداف تولیدی و همچنین سرمایه­ گذاری صورت گرفته، افراد سودجو را به این سمت سوق داده که برای فرار از پرداخت مالیات، اقدام به ثبت شرکت و فعالیت اقتصادی خود در این مناطق کنند، در حالی­که فعالیت اصلی آنها در سرزمین اصلی انجام می­شود. به طور مثال، مواد پتروشیمی در محیط بورس به فروش می­رسند و بعضاً محل تحویل خوراک به صورت صوری در مناطق آزاد یا ویژه اعلام می ­شود، در حالی­که این معامله و تحویل کالا در سرزمین اصلی صورت می­ گیرد؛ یا ثبت 2841 شرکت با یک آدرس و کد پستی نشان دهنده سوء استفاده از امتیاز مالیاتی در این مناطق است.

علل ناکارآمدی مناطق آزاد کشور

در تبیین ناکارآمدی مناطق آزاد چند نکته قابل ارائه است: یک نکته عدم تفکیک مناطق آزاد از کل کشور در نگاه سرمایه­ گذاران است. در واقع، سرمایه­ گذاران برای ورود به حوزه سرمایه­ گذاری به یک کشور، به شاخص ­های مختلی که توسط نهادهای معتبر بین ­المللی مورد بررسی قرار می ­گیرد، توجه می­ کنند که عمده شاخص­ های تصمیم­ گیری سرمایه­ گذاران برای انتخاب محل سرمایه ­گذاری ثبات قوانین، فساد، مالیات، تعرفه ­ها، نرخ تورم، نرخ سود، هزینه شروع کسب و کار، رویه ­های ثبت دارایی­ ها، هزینه­ های بازرگانی و ... را شامل می­شود. از مجموع این شاخص­ ها، علی­رغم قانون­گذاری ­های مجزا در مناطق آزاد تنها بحث مالیات و تعرفه­ ها در مناطق آزاد با سرزمین اصلی متفاوت است و در مابقی شاخص­ ها مشکلاتی که در سرزمین اصلی وجود دارد در مناطق آزاد نیز حکمفرماست؛ این در حالی­ست که در سایر کشورها، شاخص ­های مدنظر سرمایه­ گذاران در منطقه آزاد از سرزمین اصلی متفاوت است و به همین دلیل سرمایه ­گذاری در مناطق آزاد این کشورها برای سرمایه­ گذاران مقرون به صرفه است اما در کشور ما چنین فرصتی برای سرمایه ­گذاران خارجی وجود ندارد.

نکته دیگری که در عدم موفقیت مناطق آزاد نقش مؤثری دارد، بحث امتیازات مشابه مناطق آزاد در سرزمین اصلی است. بدین صورت­که امتیازات مشابه متعددی وجود دارد که هم در مناطق آزاد و هم در سرزمین اصلی اجرا می­شود که این موضوع به مانعی برای رشد مناطق آزاد تبدیل شده است. به طور مثال، معافیت ­ها و امتیازاتی که قانون تشویق و حمایت سرمایه­ گذاری خارجی مصوب 19 اسفند 1380، ماده 132 قانون مالیات های مستقیم و ماده 32 احکام دائمی کشور در اختیار سرمایه­ گذاران می ­گذارد، در سرزمین اصلی و مناطق آزاد یکسان است و از آنجا که سرزمین اصلی زیرساخت­ های بهتری دارد و بازار مصرف نیز در دسترس­ تر است، سرمایه­ گذار ترجیح می­دهد به جای سرمایه ­گذاری در مناطق آزاد، در سرزمین اصلی اقدام به سرمایه­ گذاری کند.

موضوع دیگر، بحث تضاد منافع بین حاکمیت منطقه با اهداف تعیین شده برای مناطق آزاد است. به طور مثال، در بحث منبع درآمد مناطق آزاد، هیچ بودجه­ دولتی برای آن در نظر گرفته نشده و 15 درصد ارزش کالاهای تجاری که از یک منطقه وارد کشور می­ شود به عنوان درآمد مناطق آزاد لحاظ شده است. طبیعتاً این موضوع، باعث می­ شود مناطق آزاد واردات محور شوند و اگر یک منطقه آزاد صادراتی نداشته باشد، با خللی در بحث درآمدی مواجه نشود. این امر در واقع، بر خلاف اهداف صادرات محور بودن مناطق آزاد می­ باشد که در قوانین منظور شده است و واردات بیشتر درآمد بیشتری را نصیب مناطق آزاد می­ کند. بحث بعدی، بحث مدیریت­ های کوتاه مدت و در نتیجه توجه بیشتر به فعالیت ­های زودبازده و موقت(تجاری) است که در دولت­ های گذشته شدت بیشتری داشت، اما در این دولت وضعیت مناسب­تری دارد. به طوری­که، از سال 72 تاکنون حدود 56 مدیر در مناطق آزاد کشور جابجا شده که به طور میانگین هر مدیر حدود 2 سال مدیریت یک منطقه را بر عهده داشته است.

­­­­

همچنین، عدم وجود نظام ارزیابی عملکرد مناطق آزاد از دیگر مباحثی که می­ توان به عنوان یکی از علل ناکارآمدی مناطق آزاد از آن نام برد. 

مقایسه برخی مناطق آزاد ایران با مناطق آزاد موفق جهان

مقایسه مناطق آزاد ایران با برخی مناطق آزاد موفق جهان از جمله های­نان چین و جبل علی امارات نشان می­دهد که سایر کشورها بر صادرات، تولید و رشد سرمایه­ گذاری در مناطق آزاد تمرکز کرده­ اند، در حالی­که در کشور ما تمرکز اصلی در مناطق آزاد بحث توسعه محلی بوده است. همچنین، برخلاف دیگر کشورها که ابتدا زیرساخت ­های لازم را در مناطق آزاد ایجاد و سپس اقدام به تأسیس آن محدوده به عنوان منطقه آزاد می­کنند، در کشور ما بدون آمایش سرزمین و بدون توجه به بحث زیرساخت ­ها در یک منطقه اقدام به تأسیس منطقه آزاد شده است. در واقع، ابتدا منطقه آزاد تأسیس و سپس، به دنبال ایجاد زیرساخت از طریق عوارض واردات در آن منطقه کرده­ ایم که این امر باعث شده مناطق آزاد به جای تولید و صادرات محور بودن، واردات محور شوند تا بتوان منابع مورد نیاز برای ایجاد زیرساخت را در آن منطقه فراهم کرد؛ که غالباً این هدف نیز محقق نشده است. هرچند در آیین­ نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد نیز بر این تأمین زیرساخت قبل از ایجاد مناطق آزاد تأکید شده است و در ماده 23 برنامه ششم توسعه و همچنین، ماده 62 ضوابط ملی آمایش سرزمین مصرب 94 نیز، مجدداً بر این موضوع و همچنین ایجاد مناطق آزاد و ویژه براساس مطالعات آمایش سرزمین اشاره شده است.  

همچنین، در مطالعات تطبیقی که بین مناطق آزاد کشورهایی همچون سنگال، کاستاریکا، چین، کروه جنوبی، ژاپن، هند، روسیه، ویتنام، غنا، امارات و ... با مناطق آزاد کشور صورت گرفته است، نکات قابل توجهی وجود دارد که مناطق آزاد کشور از آن بهره ­ای نمی ­برند، این نکات عبارتند از:

جمع­ بندی

بررسی وضعیت و عملکرد مناطق آزاد کشور نشان می­دهد که این مناطق از زمان تأسیس تاکنون، بیش از آنکه در خدمت تولید و صادرات بوده باشند، به تسهیل واردات و گسترش پدیده قاچاق و همچنین اشتغال کاذب دامن­ زده­ اند و با وجود اقدامات و قوانینی که طی­ سال­های اخیر نیز برای ممنوعیت واردات و مبارزه با قاچاق در جهت حمایت از تولید و اشتغال نیز صورت گرفته، قاچاق و واردات کالا به دلیل مستثنی بودن این مناطق از بسیاری از قوانین کلی حاکم بر تجارت همچنان در این مناطق به قوت خود باقی­ست. این موضوع، در واقع زنگ هشداری است برای مسئولان کشور که در تأسیس مناطق آزاد الزامات، اهداف و بایدهای و نبایدهای قانونی را با دقت نظر و بررسی بیشتر مورد توجه قرار دهند، تا بتوان اهداف تعریف شده برای این مناطق را در راستای توسعه و پیشرفت اقتصادی کشور تحقق بخشید. در این راستا، اتخاذ راهکارهای متقن و مناسب و شاید اصلاح قوانین مرتبط با مناطق آزاد بتواند کشور را همچون دیگر کشورهای موفق در حوزه مناطق آزاد، از مزیت­ ها و فرصت­ های اقتصادی- اجتماعی این مناطق بهره ­مند سازد.

پژوهش خبری // فاطمه حسینی

-------------------

[2] - چالش‌های تعمیم ورود کالای همراه مسافر برای تمامی مناطق آزاد، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، اردیبهشت 88