لایحه بودجه 97 به زبان ساده

چکیده گزارش پژوهشی:

• بودجه آیینه شیوه اولویت ­بندی، تصمیم ­گیری و فکر کردن دولت ­ها و مجالس است.
• لایحه بودجه معمولاً در 5 کتابچه تقدیم مجلس می­ شود که اولین و مهم­ ترین جلد آن، ماده واحده و جداول کلان نام دارد که به پیوست 4 جلد دیگر تقدیم مجلس می ­شود.
• رقم بودجه امسال 1195 میلیارد تومان است که از این رقم، 425 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و مابقی معادل 814 هزار میلیارد تومان بودجه شرکت ­ها و بانک­ های دولتی است.
• اگر سرجمع منابع نفت در بودجه 132 هزار میلیارد تومان باشد سهم سفره هر ایرانی از بودجه نفت حدود یک میلیون و ششصد و پنجاه هزار تومان در سال یا 137 هزار تومان در ماه می­شود.
• از میان مالیات­های مستقیم، مالیات بر شرکت ­ها حدود 36 هزار میلیارد تومان پیش­ بینی شده که حدود 28 درصد کل درآمدهای مالیاتی است.
• سهم هر ایرانی از مصارف بودجه در لایحه سال 1397، حدود 4 میلیون و 891 هزار تومان در سال و یا به عبارتی، حدود 408 هزار تومان در ماه است.
• با توجه به محدودیت مالی دولت، می­توان گفت که دوره رشد متکی به منابع مالی دولت پایان یافته و دوره رشد متکی به اصلاح ساختار اداری و مالی و بهبود بهره ­وری آغاز شده است.

پژوهش خبری صدا وسیما:بودجه برخلاف آنچه که عامه مردم تصور م ی­کنند تعدادی عدد و رقم است و به راحتی م ی­توان آن را بین افراد جامعه تقسیم کرد یا درباره آن حرف زد، آیینه ­ای از شیوه حکومت داری یک کشور محسوب می ­شود که نشان می ­دهد حکومت­ ها تا چه اندازه توانایی برنامه ­ریزی، سیاستگذاری، تصمیم ­گیری و کنترل و مدیریت آن را دارند تا بتوانند نظم و تعادل منطقی برای رفع نیازها و دخل و خرج سایر بخش­ های اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، دفاعی، اجتماعی و ... فراهم کنند، به طوریکه به پیشرفت و توسعه و رضایت عموم جامعه منتهی شود. به همین دلیل، تدوین بودجه بخش مهمی از وظایف دولت­ ها محسوب می ­شود که هر ساله با توجه به منابع درآمدی و هزینه ­های خود باید آن را انجام دهند به طور حتم، درک آمار و ارقام بودجه­ ای برای عموم مردم امکان­پذیر نیست و شاید بیان آن به زبان ساده بتواند درک دقیق ­تر و شفاف­ تری را از بودجه به جامعه ارائه کند. بر همین اساس، مرکز پژوهش ­های مجلس شورای اسلامی هر سال پس از ارائه لایحه بودجه به مجلس، گزارشی از بودجه به زبان ساده[1] تدوین و منتشر می­ کند که مخاطب آن عموم مردم هستند تا از این طریق بتوانند به درک واقعیت­ های بودجه ­ای و همچنین شرایط اقتصادی کشور دسترسی یابند. نوشتار پیش­رو نیز، با برش دادن بخش­ هایی از این گزارش تلاش دارد، تا آن بخش از محتوا و آمار و ارقام بودجه ­ای را که حرف و حدیث ­های زیادی درباره آن بین عموم مردم ردّ و بدل می ­شود، ارائه کند.

مفهوم بودجه­ و ویژگی­ های آن

دولت برای اجرای مأموریت ­هایی که از سوی مردم به آن محول شده است باید منابع لازم را از اقتصاد به شیوه­ای مناسب و به مقدار کافی جمع آوری کند و این منابع را به طور مسئولانه، کارآ و اثربخش به اولویت­ های عمومی تخصیص دهد. این فرآیند که در طی یک سال مالی در جریان است، بودجه ­ریزی نام دارد. حال اگر دولت و مجلس از این فرآیند یک عکس بگیرند، این تصویر که یک برش از فرآیند سالیانه مزبور است، یک سند بودجه خواهد بود که مسئله اساسی آن نیز تصمیم ­گیری در مورد منابع محدود است.

بودجه آیینه شیوه اولویت ­بندی، تصمیم ­گیری و فکر کردن دولت ­ها و مجالس است. علاوه بر آن، سند علامت ­دهی نیز هست؛ چراکه به عاملان اقتصادی، سیاسیون و مردم و ... علامت می ­دهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی برای سال آینده چه برنامه­ ای دارد و چگونه جهت­ گیری خواهد کرد.

مراحل بررسی و تصویب بودجه در مجلس

بررسی بودجه در مجلس سه خوان مختلف دارد: بررسی بودجه در کمیسیون ­های تخصصی، بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق و بررسی بودجه در صحن علنی مجلس. پس از تصویب لایحه بودجه در مجلس و تأیید شورای نگهبان، لایحه بودجه به قانون تبدیل شده و برای اجرا به دولت ابلاغ می­ شود. سپس دولت اجرای قانون را شروع می­ کند و در جریان اجرای بودجه و بعد از پایان آن، نمایندگان بر کمّ ­وکیف اجرای بودجه از لحاظ مالی و سیاستی نظارت می­ کنند. دیوان محاسبات و مرکز پژوهش­ نیز به عنوان دو بازوی نظارتی مالی و سیاسی مجلس، این کار را برای نمایندگان و مردم راحت­تر می ­کنند.

لایحه بودجه چند جلد دارد؟

لایحه بودجه معمولاً در 5 کتابچه تقدیم مجلس می­شود. اولین و مهم­ترین جلد آن، ماده واحده و جداول کلان نام دارد که به پیوست 4 جلد دیگر تقدیم مجلس می­شود. ماده واحده یعنی یک ماده[2] که داخل آن بندهای آن بندهای مختلف گنجانده شده است. جلد دوم یا اولین پیوست بودجه مربوط به اعتبارات طرح­ های عمرانی است. البته منظور از طرح عمرانی فقط مواردی مثل سد و جاده و ... نیست، بلکه منظور از عمران هر چیزی است که دارایی سرمایه­ ای خاصی را برای کشور ایجاد می­ کند، این دارایی سرمایه­ ای ممکن است اضافه کردن تجهیزات به یک اداره دولتی یا ایجاد یک دارایی نرم افزاری باشد. جلد سوم یا پیوست دوم، جزئیات درآمدهای دولت اعم از مالیات و نفت و اوراق مشارکت و ... را نشان می­دهد. جلد چهارم یا پیوست سوم، جزئیات دخل و خرج شرکت ­های دولتی را نشان می­ دهد. مجلس در تصویب بودجه معمولاً وارد این پیوست نمی ­شود، اما این نکته قابل ذکر است که سرمایه شرکت­ های دولتی متعلق به عموم مردم است، لذا عموم مردم حق دارند بدانند آیا مدیران این شرکت ­ها از این سرمایه­ ها به نحو مطلوبی استفاده کرده ­اند یا خیر؟

جلد پنجم یا پیوست چهارم، جزئیات هزینه ­های جاری و عمرانی دولت را برحسب برنامه و فعالیت نشان می­ دهد. مثل هزینه­ های مربوط به تربیت هر دانشجوی دکتری، تدوین قوانین، برگزاری نشست­ ها و همایش ­ها و .... اعداد و ارقام این جلد در راستای آن چیزی که بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد خوانده می ­شود، تهیه و منتشر می ­گردد.

اعداد و ارقام کلان بودجه ­ای

رقم بودجه امسال 1195 میلیارد تومان است. بودجه به دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت ­ها تقسیم می­ شود. از این رقم، 425 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و مابقی معادل 814 هزار میلیارد تومان بودجه شرکت­ ها و بانک ­های دولتی است.[3]

بودجه عمومی[4] یعنی دخل و خرج دولت و دستگاه ­های دولتی و ادارات(شامل حقوق و دستمزد و مخارج عمرانی و ...)، که در بخش منابع و مصارف خود دو جزء دارد: منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی.

در یک تقسیم ­بندی کلی، منابع عمومی از سه محل و مصارف عمومی نیز در سه محل است.

جدول زیر نیز تصویر کلی از لایحه بودجه 97 ارائه می ­دهد:  

برآورد کسری بودجه 97

با توجه به تعریف­ های مختلف از کسری، میزان کسری لایحه بودجه سال 1397 به شرح جدول زیر است. شایان ذکر است که تمام این شاخص­ ها، شاخص ­های اصطلاحاً «مشاهده شونده» بودجه هستند و برای درک واقع­ بینانه­ تر، باید اثر رونق و رکود از آنها حذف شود.

با توجه به این جدول ملاحظه می­کنیم اگر نفت نفروشیم و استقراض را هم در نظر نگیریم، عملاً 50 درصد منابع عمومی بودجه کسری دارد. این حجم از کسری غیرنفتی، اهمیت توجه به رفع آسیب ­پذیری بودجه کشور را در مقابل تلاطم­ های نفتی نشان می­ دهد.

سهم سفره هر ایرانی از بودجه نفت

سرجمع منابع نفت در بودجه با احتساب منابع نفتی که قرار است به جای صندوق توسعه به بودجه واریز شود حدود 132 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. حالا حساب کنیم که سهم سفره هر ایرانی از بودجه نفت چقدر می­شود. 132 هزار میلیارد تومان تقسیم بر هشتاد میلیون ایرانی می­شود، هر ایرانی حدود یک میلیون و ششصد و پنجاه هزار تومان در سال یا 137 هزار تومان در ماه. اما توجه کنید که این رقم به این صورت سهم هر ایرانی می­ شود که دولت بر فرض مثال، تمام کارهای خود را از این بابت تعطیل کند و مثلاً به هر ایرانی 137 هزار تومان بدهد و بگوید بیمارستان­ها و مدارس و ارتش و پلیس راهنمایی و رانندگی و دادگاه و ... را خودتان اداره کنید! می­ بینید که تصوری که بعضاً از حجم عظیم منابع نفتی وجود دارد و مرتباً هم ممکن است عده­ ای با انگیزه ­های مختلف و یا ناآگاهی بر آن بدمند، تا چه حد دور از واقعیت است.

همچنین، درآمدهای حاصل از نفت به سه جا تعلق می­ گیرد: بودجه، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت. کل منابع حاصل از نفت در سال 1397 حدود 52.7 میلیارد دلار است که سهم هر کدام از سه قلم گفته شده عبارت است از:

• سهم بودجه عمومی:8 میلیارد دلار (معادل 111 هزار میلیارد تومان)
• سهم صندوق توسعه ملی:25 میلیارد دلار که دولت امسال درخواست کرده که 6 میلیارد دلار آن (حداقل 21 هزار میلیارد تومان) مجدداً به بودجه برگردد که در این صورت مجموع منابع نفتی بودجه به 132 هزار میلیارد تومان می­رسد.
• سهم شرکت نفت:64 میلیارد دلار 

مالیات­ ها در لایحه بودجه 97

در لایحه بودجه 1397، پیش ­بینی شده است که حدود 35 درصد منابع عمومی دولت از محل درآمدهای مالیاتی تأمین شود که بالغ بر 129 هزار میلیارد تومان است. مالیات در یک تقسیم­ بندی کلی به دو دسته مالیات ­های مستقیم و مالیات­ های غیر مستقیم تقسیم می­ شود. براساس لایحه بودجه 97، مقرر شده است که حدود 46 درصد مالیات­ ها(حدود 59 هزار میلیارد تومان) از طریق مالیات­ های مستقیم و 54 درصد مابقی آن(حدود 70 هزار میلیارد تومان) از محل مالیات­ های غیرمستقیم جمع ­آوری شود.

از میان مالیات­ های مستقیم، مالیات بر شرکت­ ها حدود 36 هزار میلیارد تومان پیش ­بینی شده که حدود 28 درصد کل درآمدهای مالیاتی است. شرکت ­ها قرار است در سال 97 به این شرح مالیات بدهند:

• شرکت­ های غیردولتی: 23 هزار میلیارد تومان
• شرکت­ ها و موسسات دولتی: 13 هزار میلیارد تومان
• سازمان­ های اداره کننده نهادها و بنیادها: 10 میلیارد تومان (شرکت­ های مربوط به نهادها و بنیادها به عنوان شخصیت حقوقی مستقل خودشان جداگانه مالیات می­دهند.)
• شرکت ­های آستان قدس رضوی: 30 میلیارد تومان

­

در سال 97 مالیات بر درآمد افراد و مشاغل، حدود 19 هزار میلیارد تومان پیش­بینی شده است که 15 درصد از کل درآمدهای مالیاتی عمومی را شامل می­شود. ترکیب این نوع مالیات به شرح زیر است:

• کارمندان دولت:1 هزار میلیارد تومان
• کارکنان بخش خصوصی:7 هزار میلیارد تومان
• اصناف و مشاغل:1 هزار میلیارد تومان
• مستغلات:3 هزار میلیارد تومان

از میان مالیات­های مستقیم، مالیات بر ثروت آخرین قلم این دسته از مالیات­ ها به شمار می ­رود که حدود 3.5 هزار میلیارد تومان است. این رقم کمتر از 3 درصد از درآمدهای مالیاتی و حدود 25 صدم درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می­دهد. از مالیات بر ثروت به عنوان یکی از عوامل مهم متعادل کننده درآمد یاد می­ شود.

از دیگر مالیات­ های قابل توجه مردم و کسبه در بودجه، مالیات بر ارزش افزوده است. در لایحه بودجه امسال، پیش ­بینی شده است که نرخ مالیات بر ارزش افزوده تغییری نکند و همان 9 درصد سال پیش باشد. از این 9 درصد، 1 درصد خرج هزینه­ های بهداشت و درمان می­ شود، 3 درصد آن تحت عوارض ارزش افزوده صرف هزینه ­های شهرها و روستاهای محل فعالیت فعالان اقتصادی می­ شود و مابقی نیز سهم منابع عمومی دولت است. پیش ­بینی دولت این است که این نوع مالیات(بدون در نظر گرفتن سهم شهرداری­ ها) در مجموع 36 هزار میلیارد تومان عاید بودجه کشور خواهد کرد که نزدیک به 6 هزار میلیارد تومان آن برای بخش سلامت است. 

واقعی شدن هزینه ­های عمرانی در بودجه 97

اعتبارات سرمایه گذاری­ های عمرانی(موسوم به تملک دارایی­ های سرمایه ­ای) در لایحه بودجه سال 1397 حدود 60 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که در مقایسه با رقم قانون سال 1396 (71 هزار میلیارد تومان) حدود 15 درصد کاهش داشته است. این کاهش چه تفسیری دارد؟ با توجه به اینکه آنچه در عمل تخصیص داده می­ شود کمتر از عدد مصوب است، این کاهش عملاً تفسیر خاصی ندارد، غیر از اینکه دولت خواسته دقت بودجه خود را افزایش دهد. دقیق بودن بودجه (فاصله کمتر عملکرد از مصوب)، یکی از مهم­ترین معیارهای ارزیابی کیفیت فرآیند بودجه ­ریزی است.

 سهم هر ایرانی از مصارف بودجه

مصارف بودجه عمومی سال آینده حدود 394 هزار میلیارد تومان است. یعنی اینکه سهم هر ایرانی از مصارف بودجه در لایحه سال 1397، حدود 4 میلیون و 891 هزار تومان در سال و یا به عبارتی، حدود 408 هزار تومان در ماه است. به عبارت دیگر، اگر کل منابع بودجه را بین هر ایرانی تقسیم کنند و به او بگویند از فردا دولت تعطیل است و با این 408 هزار تومان شما هم بیماری خود را درمان کنید، هم خرج تحصیل بدهید، هم خرج دفاع از کشور کنید، هم پلیس راهنمایی استخدام کنید، هم پول کلانتری محل را بدهید و ...؛ ضمن آنکه اگر کارمند دولت هستید از فردا دنبال یک کار دیگر بگردید و برای دوست یا فامیل یا همشهری خود که هم اکنون با حمایت نهادهای حمایتی زندگی می­ کنند، فکری کنید. مطمئناً با کسری زیادی برای تأمین این هزینه­ ها مواجه می­ شوید؛ زیرا هر ایرانی بیش از آنچه که در ماه و یا سال از بودجه عمومی سهم می­ برد صرف هزینه ­های جاری می­ کند که در جداول زیر به تفکیک نشان داده شده است. بنابراین، مدیریت و برنامه­ ریزی سایر منابع درآمدی برای ایجاد ارتباط منطقی و تعادل در دخل و خرج مسئولیت سنگینی است که دولت­ ها به دوش می­ کشند.

لایحه بودجه و محدودیت­ های آن

ارقام بودجه می ­تواند بیانگر محدودیت ­های دولت در ارائه خدمات یا سیاستگذاری اقتصادی باشد که نشان می­ دهد دست دولت برای خدمات­ دهی براساس ساختار فعلی اداری، برخلاف آنچه که ممکن است در برخی موارد تصور شود، تا چه اندازه بسته است. برآوردها نشان می ­دهد حدود 95 درصد هزینه ­کرد منابع عمومی، اصطلاحاً بودجه اجباری یا نزدیک به اجباری است(شامل حقوق و دستمزد و ...) و امکان تغییر در آن غیرممکن یا دشوار است و صرفاً 5 درصد بودجه فضای ابتکار عمل دولت است. درآمدهای دولت هم که طی سال­ های گذشته به دلیل کاهش فروش یا قیمت نفت، افت کرده و بعید است به زودی شاهد رونق نفتی باشیم. همچنین، فضای مالی دولت هم به شدت محدود شده و کفگیر تأمین منابع از طریق استقراض هم به ته دیگ خورده است. از این حقایق، می­توان موارد زیر را احصا کرد:

• اولین نتیجه­ ای که از این ارقام می­ شود گرفت محدودیت شدید بودجه ­ای و عدم امکان سیاستگذاری جدید در بودجه است.
• دومین نتیجه می ­تواند آگاهی به ضرورت مشارکت مردم در اقتصاد و اجماع گروه ­های مختلف سیاسی اداره­ کننده کشور باشد.
• سومین نتیجه که شاید مهم­ترین این نتایج باشد، ضرورت اصلاح در شیوه­ های حکمرانی کشور است. محوریت این اصلاحات باید معطوف به افزایش بهره­ وری و کاستن از هزینه­ های غیرضروری باشد.

در نتیجه، با توجه به محدودیت مالی دولت، می­توان گفت که دوره رشد متکی به منابع مالی دولت پایان یافته و دوره رشد متکی به اصلاح ساختار اداری و مالی و بهبود بهره ­وری آغاز شده است: از جمله:

• بخش ­هایی از اقتصاد را در معرض رقابت بیشتری قرار دهیم،
• سیستم حمل ­ونقل را بهینه کنیم،
• قیمت ­گذاری حامل ­های انرژی را منطقی ­تر کنیم،
• فرآیند صدور مجوز و شروع کسب ­وکار را تسهیل کنیم،
• در حوزه بهداشت و درمان، با مدیریت برخی هزینه­ های ناشی از القا، این بودجه را صرف مقوله­ های مهم­تری کنیم،
• مقررات بازارهای کالا و کار را روان­تر کنیم،
• و ...

ضرورت شفافیت بودجه ­ای

منظور از شفافیت بودجه به طور ساده یعنی پوشش مناسب اطلاعات تولیدی + دسترسی کافی به اطلاعات تولید شده + کیفیت اطلاعات تولید شده.

داده ­هایی از لحاط مالی یا بودجه ­ای شفاف ارزیابی می ­شود که در دسترس + مرتبط + به­روز + قابل اعتماد + قابل درک آسان باشد. بنابراین، داده­ای که ناقص باشد و یا درک آن آسان نباشد، هر چند موجود باشد یا منتشر شود، شفاف محسوب نمی­شود.

همچنین، شفافیت بودجه­ ای در دو سطح داخلی (داخل دولت) و خارجی (خارج دولت) قابل ارزیابی است. جنبه داخلی آن یعنی اینکه فرآیند تولید داده و گزارش­ گیری به گونه­ ای باشد که اطلاعات جریان امور برای خود گردانندگان و سیاستگذاران دولت، مثلاً اعضای کابینه دولت شفاف باشد و جنبه خارجی آن یعنی برای نمایندگان، مردم و سازمان­ های ناظر مردمی هم شفاف باشد.

شفافیت مالی ضمن آنکه دولت و مجلس را پاسخگوتر می­ سازد، انتظارات از عملکرد دولت را تعدیل می ­کند، امکان اجماع عمومی در مورد اولویت ­های کشور را بیشتر فراهم می­ کند، فساد را کاهش می ­دهد و بخش خصوصی نیز می­ تواند با ریسک مالی کمتری از ناحیه دولت، برنامه ­های خود را تنظیم کند.

جمع­ بندی

بیان جزئیات و همه آنچه که در لایحه بودجه می­ آید شاید نتواند تصویری شفاف و روشن از نحوه دخل و خرج دولت و هزینه ­کرد بودجه برای عموم مردم ارائه دهد و یا اینکه اصلاً نیازی به ارائه آنها به تمامی افراد جامعه نباشد، اما دانستن بخش ­هایی از بودجه که هم با هزینه­ های روزمره زندگی پیوند خورده و هم گاهاً حرف و حدیث­ هایی درباره آن در بین افراد جامعه وجود دارد، آن هم به زبان ساده می­ تواند به افراد جامعه در درک بهتر و دقیق­تر از ماهیت بودجه و شرایط و محدودیت­ های دولت­ ها در بحث بودجه ­ریزی و اختصاص منابع درآمدی یاری رساند؛ چراکه، افراد جامعه هرچه بیشتر با شرایط و واقعیت­ های کشور در مسائل مرتبط با بودجه آشنا باشند، امکان ارائه بودجه ­ای دقیق و شفاف و منطبق با واقعیت­ های موجود جامعه برای دولت­ ها و همچنین قابل تحقق، امکان­پذیرتر خواهد بود. بنابراین، بودجه به زیان ساده تلاش دارد قشرهای مختلف جامعه را چه در درک محدودیت های دولت و مجلس و تعدیل انتظارات و چه در شناسایی وعده های شدنی از نشدنی، مخصوصاً وعده هایی که می تواند در شرایط سخت، وضعیت اقتصاد و بودجه را از وضعیت فعلی نیز بدتر کند، یاری رساند.

پژوهش خبری // فاطمه حسینی

-----------------------------------------------

[1]. متن کامل این گزارش در پایگاه اطلاع ­رسانی مرکز پژوهش ­های مجلس شورای اسلامی به آدرس ذیل قابل دسترسی است:

http://rc.majlis.ir/fa/report/show/1040196

[2]. اگرچه به طور متعارف لایحه بودجه یک ماده بیشتر ندارد، اما این فقط ظاهر کار است، زیرا داخل همین ماده، به اندازه ده­ ها ماده مطلب گنجانده می­ شود.

[3]. 44 هزار میلیارد تومان ارقام دوبار حساب شده­ هستند(یعنی هم در بودجه عمومی حساب شده ­اند و هم در بودجه شرکت ­های دولتی. بنابراین برای اینکه سرجمع بودجه درست باشد، جمع منابع بودجه عبارت است از بودجه عمومی به علاوه بودجه شرکت ­های دولتی منهای ارقام دوباره منظور شده).

[4]. رقم بودجه عمومی برای ارزیابی حجم دولت یا دولت به عنوان یک کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نیز برای ارزیابی حوزه ابتکار عمل دولت مناسب خواهد بود. همچنین رقم بودجه عمومی دولت با رقم منابع عمومی دولت نباید اشتباه گرفته شود.